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重庆市人大财政经济委员会关于我市“十四五”规划重大项目推进情况的调研报告

　　市人大常委会：

　　为做好市人大常委会听取和审议市政府关于“十四五”规划重大项目推进情况报告的相关基础工作，市人大财经委分别于今年4月和8月开展了13个市级重大建设项目专项调研和分行业重大项目进展情况调研，结合每季度开展的市级政府性投资重大项目建设情况监督工作，持续监督市级重大项目建设推进情况。11月上旬，市人大财经委又开展了“十四五”规划重大项目推进专项情况调研，了解市发展改革委关于我市“十四五”重大项目推进的总体情况，渝北区政府、沙坪坝区政府和两江新区管委会关于“十四五”规划重大项目的推进情况以及重庆江北国际机场T3B航站楼及第四跑道工程、轨道交通9号线一期二期、国家氢能动力质检中心、超瞬态实验室、渝北碑口水库、铜锣峡储气库、巴蜀非遗文化产业园、长江音乐学院、中国（重庆）康养高技能人才培训基地等9个项目的建设情况，并与有关部门、区县和项目建设业主单位就相关情况和问题进行了深入沟通交流。现将调研情况报告如下。

　　一、重大项目总体情况

　　总体上看，我市“十四五”规划的重大项目安排，着力于贯彻习近平总书记对重庆提出的坚持“两点”定位、“两地”“两高”目标，发挥“三个作用”和推动成渝地区双城经济圈建设等重要指示要求，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，充分考虑我市现阶段实际和未来发展支撑条件，加强与国家“十四五”规划衔接，与西部大开发、“一带一路”、成渝地区双城经济圈建设、长江经济带等国家战略任务相衔接，与我市三年滚动项目、年度计划项目相衔接，重点支持科技创新、基础设施、现代产业、城市提升、乡村振兴、文化发展、生态保护、社会民生等八大领域。我市“十四五”规划纲要共涉及532项重大项目，包含建设项目411项，前期论证项目121项。其中，纳入国家“十四五”规划纲要重大项目8项。

　　2021年，我市启动实施“十四五”规划纲要重大项目233项，包括已纳入2021年市级重大建设项目年度计划的178项、已实施至扫尾阶段而未列入年度计划名单的8项以及打包在建项目47项，占建设项目数的56.7%。其中，纳入2021年度计划的178项市级重大建设项目，总投资1.21万亿元，年度计划完成投资1694亿元，截止10月已完成1627亿元，为年度投资计划的96%。2021年1-10月，在重大项目实施的推动下，全市固定资产投资持续稳定恢复，同比增长7.1%，高于全国平均水平1个百分点，为年度计划的完成和“十四五”规划实施开好局、起好步打下了坚实基础。

　　二、重大项目实施情况

　　面对持续变化的疫情和复杂严峻的经济形势，市人民政府及其相关部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，统筹疫情防控和经济社会发展，在“稳投资、稳预期”工作方面着力于“十四五”重大项目的责任落实、机制建立、要素保障、监督管理，有力有序推进“十四五”规划重大项目建设，起步快、开局好。

　　（一）明确工作组织领导。一是明确领导责任。市人民政府成立市重大项目建设工作领导小组，由主要领导任组长、常务副市长任常务副组长、其他有关副市长任副组长。市发展改革委、市政府督查办、市级行业主管部门、审计部门在各自职责范围内加强调度督查。二是明确项目责任。将“十四五”规划纲要涉及的532个重大项目逐一落实到具体责任单位，各牵头单位根据重大项目清单和“十四五”规划纲要明确的目标要求，逐一制定项目实施计划，细化开工、征地拆迁、竣工等关键节点的工作安排，打表推进。三是明确督导重点。为进一步督促重大项目按计划有序推进，市政府开展了“抓项目稳投资”专项行动，设立了以市政府领导为组长的10余个重点工作专班，重点推进高铁、机场、轨道交通等基础设施建设和工业重大项目等，确保重大项目实施领导到位，工作责任落实，项目有力推进。

　　（二）强化制度机制建设。一是制定制度规范项目建设。市政府制定出台了投资管理办法，印发了加快市级政府投资项目前期工作等文件，全面加强投资管理。印发了加快实施我市“十四五”规划重大项目的通知，明确提出要抓好规划任务落地、做实五年项目储备，抓好前期工作改革、加快三年滚动接续，抓好建设统筹管理、完成年度投资目标，抓好协同工作机制、保障项目顺利实施等要求，确保“十四五”规划重大项目有序实施。二是健全机制推进项目实施。制定出台了进一步完善全市重大项目推进机制的通知，及时梳理重大领域、重要行业、重要节点的重大项目，扎实抓好项目储备，健全完善重大项目“五年储备、三年滚动、年度实施”推进机制。建立成渝双城经济圈建设重大项目推进机制，加强两地共建项目协同推进力度。深化调度、督查、审计“三合一”工作机制，强化部门间、区域间、层级间的重大项目工作协调、责任落实和督查考核，着力解决市级重大项目建设实施中重大难点卡点问题。

　　（三）强化资源要素保障。一是强化资金保障。依托政府投资计划和财政预算统筹做好财政资金保障工作，积极争取中央财政性资金支持，落实用于重大项目建设的地方政府专项债额度，研究印发交通、水利等“十四五”规划重大项目财政支持措施。截至2021年10月底，已争取中央预算内资金支持127亿元，落实用于重大项目建设的地方政府专项债752亿元。积极推动创新市场化投融资模式，拓展项目建设投融资渠道，推动一批投融资试点示范项目顺利实施。二是强化用地保障。将“十四五”规划纲要重大项目的年度用地需求纳入用地供应保障计划，用好用足国家授权和委托用地审批试点政策，将29个重大项目纳入国家项目用地支持清单，统筹保障重大项目建设用地。三是强化项目用能、用工等需求保障。积极争取国家下达我市煤能耗总量增量，有序保障我市重大项目环境容量需求。落地落细中央惠企政策和我市扶持措施，协调落实重大项目用电、用油、用气、用水等供给保障和用工需求。

　　（四）加大督导监管力度。一是加大行业主管部门对项目的督导力度。明确项目主管部门牵头责任，加强对项目法人的督导，确保项目有专班管、专人盯，切实管控项目投资，控制建设周期、保证质量安全。二是加大项目实施的督促力度。市发展改革委作为重大项目投资的管理部门，加大线上线下、常规专项、行业区域的调度力度，督促项目建设进度，积极推动早谋划、早预备、早开工，通过重庆市投资项目在线服务监管平台，开展投资项目规划、年度计划编制和投资项目的统计分析、工作督促，实现了项目可视化、监管自动化、任务清单化。三是加大重点项目督办力度。建立年度百项重点关注项目、两江四岸、市政路桥隧等督办台账，由市政府督查办定期、分领域督导推进。

　　三、困难和问题

　　我市“十四五”规划重大项目推进工作虽有较好的成效，但仍存在不容忽视的困难和问题。

　　（一）重大项目统筹谋划有待提升。一是对接国家重大项目的工作力度仍需加大。目前，重庆点名纳入国家“十四五”规划纲要重大项目只有8项，而毗邻的四川、贵州、云南纳入国家“十四五”规划纲要的重大项目分别有23项、10项和16项。二是对接国家战略的力度仍需加强。涉及国家重点战略的项目策划的深度、广度以及争取国家资金支持方面还应进一步挖潜，特别是在科技创新、现代产业、绿色低碳等领域谋划的项目数量和质量都有待加强。三是重点产业投资项目储备仍需加力。全市汽车、电子、装备等领域大项目储备仍显不足，由于缺少新上项目支撑，投资增长呈下滑趋势。2021年1-3季度，全市汽车产业投资分别下降13.8%、4.8%、7.5%，连续6个月负增长。电子产业投资前三季度分别增长41.2%、31%、18.8%。

　　（二）重大项目投资面临较大增长压力。一是受新冠肺炎疫情和经济环境影响。相当部分工业企业生产经营困难，新上项目筹资困难，工业投资呈下滑趋势，2021年一季度工业固定资产投资增速为14.2%，前三季度为12.3%。目前已有部分区县由于资金困难影响在建重大项目推进时序，部分项目受市场变化影响调出年度计划重大建设项目名单，一些规划建设的重大项目也可能延后建设。二是部分项目受财政分担体制调整和地方政府举债约束影响。铁路、高速公路等以前以中央投资为主的建设项目调整为地方投入为主，地方出资比例不断提高，市区两级财政压力持续加大。此外，地方政府举债从严管控加大部分项目筹资压力，对项目投资时序产生影响。三是受生态、耗能、产业等国家政策影响。由于国家能耗双控进一步突出强度控制，对能耗总量实行弹性管理，但客观上我市部分区县仍处于工业化和城镇化快速发展阶段，具有高能耗、高碳排放的产业结构和能源结构，发展惯性大、路径依赖强、调整难度大，当前新建和储备的绿色优质项目较少，随着对产业、交通运输、用地等结构的持续深化调整，部分基础设施、产业类项目的选线、落地不确定因素增多，对后续规划开工的重大项目建设影响较大。

　　（三）重大项目基础工作有待夯实。一是部分项目前期可行性论证不足。有的项目由于委托的项目咨询机构能力不足，影响了项目前期工作的质量和效率；有的项目由于行业主管部门对工期、年度投资额有要求，为赶时间，在申报项目计划时未达到相应的工作深度，导致项目实施过程中反复调整方案；有的业主单位对用地、资金、环评等条件未落实，将仅有投资意向的项目进行申报并纳入年度计划；有的因政策变化、市场行情影响等，导致资金来源渠道调整，少数项目建设处于停顿状态。二是部分项目配套工程建设滞后。重大项目的建设除了自身建设以外，配套的政策出台，周边交通、能源供给等配套设施的建设是否同步，极大地影响着主体工程项目效能的发挥。有的项目主体工程即将完工，但相应的能源建设配套工程未跟上，导致项目主体无法投产，严重影响投资效益。有的项目配套工程虽然要求纳入主体项目建设同步实施，但由于项目实施主体不同，对建设的迫切性需求不一致，加之资金、拆迁等因素影响，配套工程进度远落后于主体项目。

　　（四）项目审批监管有待完善。一是部分制度设计不够优化。审批程序、项目招投标等制度存在程序繁琐等现象。实际工作中，如项目可研报告、初步设计等项目文件已由业主单位委托中介机构编制，而审批部门在审批前又再次委托中介机构进行评估论证，加大了项目的时间、资金和人力成本。同时，部分行政审批事项存在串联推进、互为前置等问题，导致项目前期工作推进缓慢。二是项目审批操作细则欠缺。每个项目从项目立项、可研报批、方案审查、规划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程方案审查意见书、初设审查、概算审查审批，要经过十余项程序，涉及手续和审批部门较多。但部分市级行业审批部门未出台提速前期工作服务办证的操作细则，有的部门在实际工作中有所简化落实，但未形成制度性文件加以指导，导致一些项目前期工作时间短则半年、长则一年以上。三是项目信息化建设滞后。各主管部门均建有自己的项目信息管理系统，各系统对项目审批信息的要求、标准和口径均不统一，信息共享不及时，影响了对投资项目的全周期管理。

　　四、建议意见

　　重大项目建设既事关当前投资增长，也是调结构转动能的关键载体和补短板惠民生的重要引擎。为充分发挥重大项目稳投资、稳增长、稳预期的“压舱石”“主力军”作用，实现我市在“十四五”时期建成高质量发展高品质生活新范例，在全面建成小康社会基础上实现新的更大发展，扎实有效推进我市“十四五”规划重大项目落地实施、建成投用，发挥应有功能作用，提出以下建议。

　　（一）进一步加强重大项目谋划储备。一是深度对接国家战略。紧紧围绕国家西部大开发、“一带一路”、长江经济带、成渝地区双城经济圈等重大战略部署，聚焦产业发展、开发开放、社会民生、生态环保等领域和“一区两群”协调发展，积极谋划储备一批战略性新兴产业、工业支柱产业、新型基础设施、新型城镇化、低碳环保等项目，联动川渝及周边省市区共谋共建一批跨区域互联互通基础设施、互利共赢项目，形成不断增长的投资增量。二是主动对接国家相关规划。相关行业主管部门应进一步加强向国家有关部委的汇报衔接，积极争取我市更多重大项目纳入国家“十四五”有关重点专项规划，争取更多具体项目份额和投资。三是细化分解项目包。“十四五”规划纲要对应的项目包，市级有关专项规划应对其进一步分解细化，形成具体项目，落实到具体项目、具体区县。

　　（二）进一步夯实重大项目基础工作。一是强化项目可行性论证。要根据经济发展的实际，加强重大项目建设的必要性和可行性论证，对一些涉及公众利益的重大投资项目应多方听取社会意见，也可以举行听证会征求意见，对项目实施的必要性可行性及成本与效益进行多角度分析，切实提升项目投资绩效。同时，应加强对中介咨询机构的行业自律监管，切实营造咨询行业健康发展良好氛围。二是优化项目手续办理流程。应清理调整有关审批管理制度，进一步优化审批事项办理流程、简化手续、提高效率，明晰流程中各环节及对应的责任部门、责任岗位、制度规定、办理时限等。强化项目综合论证，市级相关审批部门要尽量将影响项目落地的规划、用地、环评等相关专项论证提前到可行性研究论证阶段开展，并将本部门的审查要点、审批要件、正式批文等标准化，指导项目单位提前开展方案论证。推进中介评估报告共享，不断提升审批效能、压缩审批时限，促进重大项目顺利实施。三是加强项目主体和配套工程协同。落实行业主管部门的牵头责任和区县政府的属地责任，加强对在建、续建和前期项目的情况摸排，如交通、水、电、气等配套项目审批、建设情况，统筹协调解决部分项目配套工程建设进度严重滞后于主体工程建设进度的问题。认真落实重大项目的配套工程和协作条件，全面考虑、科学规划，使主体工程与配套工程、生产性与非生产性工程统筹安排，做到同步申报、同步审批、同步建设、同步投入使用，充分发挥项目的经济效益和社会效益。

　　（三）进一步扎实推进重大项目的建设实施。一是加强项目统筹协调。扎实做好“五年储备、三年滚动、年度实施”的有机衔接，将“十四五”规划以及政府投资三年滚动规划确定的重大项目，逐一细化到年度重大建设项目实施计划中，有序实施“十四五”规划重大项目建设，促进有效投资平稳增长。深入实施“抓项目稳投资”专项行动，有关部门要加大重大项目推进指导，强力协调，帮助解决难点问题，力促尽快形成实物工作量，精准推进。二是强化要素保障。规范有序推进PPP、REITS等融资模式，发挥政府资金引导带动作用，吸引民间资本参与市政、社会事业等补短板领域基础设施建设，拓展基建项目资金来源，抓好“项目池”与“资金池”的衔接，确保项目上得去，建设实施有保障。加大重大项目建设用地需求统筹力度，加快报批工作力度，缩短审批时限。指导项目所在区县加快征地拆迁等工作，保障项目用地需求。完善项目实施运行有关配套条件，全力保障项目用煤、用电、用油、用气、用水、用工等需求。三是加快项目实施进度。对在建项目，要明确时间表和关键节点，倒排工期，挂图作战，确保项目按期竣工达产。对拟开工项目，要抓紧落实配套资金等各项建设条件，加快完成相关审批手续，督促项目尽快开工建设。对前期推进项目，要加快相关工作，协调项目加快办理规划、用地、环评等相关手续，确保项目尽早达到开工条件。

　　（四）进一步增强重大项目监管实效。一是加大项目监管工作力度。投资主管部门应加大项目投资的监管，加强监管能力建设，提高监管效能，确保有效投资、投资有效。行业主管部门要加大质量、进度、安全的督导，协调解决项目建设中的困难和问题。二是提升信息化管理水平。完善市投资项目基础数据库管理，加强项目信息与相关数据库、平台的信息互换互享，归集全过程信息，实时掌握项目各审批手续办理情况，及时发现制约项目加快推进的梗阻事项，加大项目信息化管理工作力度。三是抓实项目实施评价。抓好项目竣工验收和综合效益评估工作，认真及时开展重大项目实施情况评价，扎实推进政府投资重大项目后评价工作，确保资金使用效益。四是有效发挥人大监督作用。加强对“十四五”规划重大项目以及每年年初人代会批准的市级重点建设项目监督，探索建立政府性投资重大项目实施情况的反馈监督机制，建设人大对政府性投资重大项目联网监督系统，及时了解投资政策法规落实、资金到位、项目推进等情况，推动政府相关部门抓好“十四五”规划重大项目实施，助力全市经济社会高质量发展。

　　特此报告。