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法治呵护“地球之肾”

　　《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称“湿地保护法”）已于2021年12月24日十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过，自今年6月1日起施行。这是我国首部专门保护湿地的法律，标志着我国湿地保护走向法治化。

　　湿地，这一有着“地球之肾”称号的特殊生态系统，与森林、海洋并称为全球三大生态系统，具有多种生态功能，在涵养水源、调节气候、改善环境、维护生态平衡和生物多样性等方面发挥着重要作用，是极其珍贵的自然资源。

　　我国一向重视对湿地的保护，针对湿地保护的政策手段不断丰富和提升。我国政府于1992年加入《湿地公约》，随后将“湿地保护与合理利用”纳入《中国21世纪议程》重点任务。国务院先后多次印发湿地保护文件，多个部门规章和地方法规也将湿地保护纳入其中，为湿地保护实践和立法积累了经验。2014年，环境保护法修订时，将“湿地”作为环境的一部分，明确列为法律保护对象。同年，原国家林业局出台了首个湿地保护国家级专门规定——《湿地保护管理规定》。2015年，中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》确立了湿地8亿亩红线，将湿地保护修复上升为生态文明建设的重要议题。此外，水污染防治法、森林法、环境保护法和海洋环境保护法等多部法律当中均涉及湿地保护的内容。

　　开启了湿地保护法治化的新起点。我国湿地分布范围广，类型较多，但是，伴随经济和城市化快速发展，湿地资源遭受非法侵占、围垦、污染、过度利用等问题依旧突出，湿地保护修复任务艰巨。其中，法制保障缺位，尤其是没有专门法为湿地保护与修复提供法治化约束，一直是我国生态立法的短板。法律中涉及湿地保护的内容分散，湿地法律概念模糊不清，且现有规定主要侧重于单一要素或单一功能的保护，缺乏对湿地生态空间、湿地要素生态功能的保护和湿地生态系统的统筹管理。出台专门法律保护湿地，势在必行。2018年，十三届全国人大常委会将湿地保护立法列入立法规划，将湿地保护上升为国家意志。历时3年多，湿地保护法得以面世。该法从湿地生态系统的整体性出发，坚持保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的基本原则，建立了完整的湿地保护法律制度体系，以加强湿地保护，维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全，促进生态文明建设为立法目的。

　　确立了湿地保护的科学基础和管理体制。对于湿地的定义，过去一直没有定论。湿地保护法结合维护生态安全的实践，创新性界定了“湿地”这个概念，将湿地定义为“具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外”。这个定义与《湿地公约》衔接，与地方实践一致，合理界定了湿地保护的范围。国家要求湿地保护由政府主导，鼓励社会各界积极参与。该法确立了统一的湿地保护管理体制，划定了各级人民政府各有关主管部门的管理事权，结束了过去各类湿地管理“九龙治水”的长期困扰。考虑到湿地保护管理的历史延续性，规定湿地资源监督管理仍然由林业草原主管部门负责，自然资源、水行政、住房和城乡建设、生态环境和农业农村等有关主管部门承担相应的湿地保护、修复和管理等职责。同时，由林业草原主管部门牵头，建立部门间沟通协作和信息共享机制，兼顾湿地保护的统一管理和协同合作。

　　搭建起湿地保护管理制度的“四梁八柱”。湿地保护法突出规划引领和制度约束作用，从湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复、监督检查和法律责任等方面作出了具体规定。一是在湿地资源管理制度总体安排上，提出国家建立湿地资源调查评价、湿地总量控制和分级管理、湿地保护标准和规划制定等制度，按照重要程度制定湿地名录，严格控制建设项目占用湿地，对湿地实施动态监测评估与预警。二是在湿地保护与利用方面，坚持生态优先、绿色发展的方向，预防和控制人为活动对湿地的不利影响，明确禁止各种破坏行为，建立湿地生态保护补偿制度，以保障湿地生态功能和湿地永续利用，使得湿地保护与自然资源管理和生态环境保护贯通为一体。三是在湿地修复方面，坚持自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的原则，对县级以上人民政府湿地修复工作的对象、内容、程序、方式和措施等进行详细规定，具有很强的操作性。四是在监督检查方面，针对监管的薄弱环节，要求县级以上人民政府各有关主管部门依法履行监督检查职责，国家实行湿地保护目标责任制，将湿地保护纳入地方人民政府综合绩效评价和领导干部自然资源资产离任审计，强化了湿地保护责任落实。五是在法律责任方面，最显著的特点是加大对破坏湿地行为的处罚力度，赋予县级以上林业草原等有关主管部门湿地保护执法权，明确了违法主体破坏湿地的法律责任，体现了国家依法保护湿地的决心。

　　湿地保护事业发展离不开多方面的支持与时间的验证。湿地保护法实施后，一方面，立法机关要根据实际情况，及时出台相应的法律解释，将法律中原则性较强的内容进行细化，完善相配套的法律制度；另一方面，为了适应湿地生态系统的整体性、综合性、系统性保护要求，执法、司法和其他相关部门要各司其职、通力合作，履行好各项法定职责。（王丽华）