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南京：为375万流动人口立一部法 一座城市温情背后的考量

　　“我老家四川的，来南京找工作，刚住下来碰到疫情工作就暂时搁置，索性就在社区当志愿者，帮忙维持核酸检测秩序。”3月26日晚，在南京油坊桥莲花北苑社区核酸检测排队时，与一位志愿者的闲聊引起记者的好奇。

　　流动人口是城市产业人口的重要来源，更是维系城市长远发展的重要资源。在莲花北苑社区，一半以上住户都是外来流动人口。在南京，流动人口数量已超375万，今年江苏首部关系流动人口服务管理的法律——《南京市流动人口服务管理条例》也正式施行。这些被称作“流动人口”的人们，对于驻足逐梦的城市，有着何种憧憬？对于城市来说，如何才能让流动人口安心留下来？

　　从“流入”到“留下”

　　作为东部重要中心城市，南京这座特大城市越来越有“移民之城”的模样，几百万流动人口悄然汇入写字楼间、商贸城中、地铁线上、工地里......一同支撑起蓬勃发展的南京不断生长。

　　人口持续“用脚投票”，见证南京的吸引力和竞争力提升。来自南京市人大的调研报告显示，从来源地区看，南京来自省外的流动人口占总数60％以上，主要来自安徽、河南、山东、四川等地；本省其它市县的占总数近40％。他们中，男性占多数，16至59岁劳动年龄人口占比近90%，60%以上从事软件、金融、文教、餐饮、物流等服务行业，其他以建筑工程、制造业等从业人员为主。“人口流入的主因仍是就业，就业结构与产业形态相辅相成。”江苏省社会科学院社会政策研究所所长、研究员徐琴说。

　　从教育程度看，南京流动人口中初高中学历最多，其次是大专以上学历，蓝领居多。“客观地看，大量流动人口承担着较为辛苦的工作，降低了生活成本，增加了市场供给，为南京社会经济发展做出了积极贡献。”徐琴认为。

　　来自安徽阜阳的孙怀标和妻子董霞，在南京秦淮区内桥菜市场已卖了18年菜，孙怀标“主外”，负责到农户家收菜；董霞守摊，每天五点半起床，从出租屋走一公里到摊位，花两个小时在摊位上摆满30多种蔬菜，等待顾客的到来。她经常一个人忙碌到下午6点收摊，一天赚几百块钱。

　　“一年摊位费三万多块钱，房租一个月两千多，生活压力挺大的。”董霞感慨，她有两个孩子在南京读书，一个高中，一个初中，这些年卖菜只够生活，尤其近几年线上销售兴起，生意受到一些影响，她也尝试做蔬菜外卖，生意不好，加上忙不过来，最终不了了之。不过，她没想着挪地方，“我们两口子学历不高，卖菜相对稳定，在南京生活挺好的，这里没把我们当外乡人”。

　　董霞一家的生活，映射出相当一部分南京流动人口的现状——举家外迁打工，逐步摆脱“候鸟式”流动就业模式，居住和工作环境相对固定，在城市稳定乃至定居生活。数据分析显示，南京流动人口中，六成以上居住超过一年。

　　不同于董霞，有些人“流”入城市，是为提升自己的能力，谋更好的前程。26岁的李代娣来自浙江宁波，2018年的一趟南京之旅，让她对这座历史底蕴深厚、发展势头迅猛的现代化都市心生向往。毕业后，她来到南京市协作者社区发展中心，当上一名社会工作人员，为流动儿童、农民工、青年学生、志愿者等提供公益性社工专业服务。“在这里，我能获得更丰富的信息，得到更好的技能锻炼，边干边学，不断增强自己的技能水平。”李代娣说，至于今后是否继续留在南京，她会根据发展空间、家庭需要等方面综合评估再做决定。

　　“人往高处走”，是人口迁徙的基本逻辑。如今，流动人口对于实现个人价值的愿望更加强烈。学会一门手艺、掌握一项技能、提升自身学历，不仅要实现更高的收入，也意味着更丰富的选择、更广阔的舞台。能否拥有这样的机会，逐渐成为他们愿不愿意留在南京的重要考虑因素。

　　来不来、留不留，看能否公平享有公共服务

　　47岁的左美云在南京江北新区一家工厂当电焊工，妻子和3个孩子以及年迈的父母都在老家淮安，平时联系靠视频电话，一年也就过年回家几天。左美云说，他平时吃住都在工地，月收入1万多元，比留在老家强很多。“肯定想过返乡，3个孩子都在上学，我在南京也没房，没能力负担教育成本。父母日渐年迈，也希望我能就近照顾。”

　　天平的一头是赚钱，一头是家庭。深夜思乡，左美云常常辗转反侧。“当然更希望能一家人在南京留下，但现在也就是想想。”

　　一纸户籍，区隔城乡。“与定居需求相对应的是，流动人口在流入地面临制度和家庭上的双重障碍，流动满足了养家糊口、改善生活，但随之也带来一定的家庭问题，比如留守流动儿童的抚养以及受教育，留守老人的赡养以及精神慰藉等，这些问题的解决都面临着诸多制度性障碍。”徐琴说，流动人口愿不愿意来、能不能留下，很大程度要看公共资源质量，取决于能否公平享有公共服务。

　　记者注意到，为满足流动人口的发展需求，近些年，南京正加紧增加供给，努力推动公共服务从“有”逐渐向“好”。比如，南京启动实施“战疫情促就业十万研究生宁聚行动”，多方筹岗积极引聚青年人才来宁就业创业；实行建筑工人实名制管理，全面推行建筑工人信息实名采集、施工现场考勤管理、开设农民工工资专用账户；把随迁子女义务教育经费纳入公共财政保障范围，对全市接收随迁子女的义务教育阶段公办学校进行补助，等等。

　　但短期内，一些隐形障碍仍难打破。南京市人大监察和司法委员会一位工作人员告诉记者，在对南京流动人口服务管理工作调研中，他们发现一些问题，比如在弱势流动人口救助、未成年人保护、劳动权益保障、社会保险等方面，还有比较多的具体工作没有落实或无法落实；在社会权利的行使，如选举、工会等方面，没有相应的规章制度，具体工作中也没有涉及。一些社区组织活动时会设置一些附加条件，要求参加活动的人员必须是本地户口或本区域人员，把部分企业外地来宁从业人员排除在外，导致其不能享受一般市民能享受的基本公共服务。

　　值得注意的是，附着在农村户口上的现实利益，使得部分来自农村的流动人口选择只安居不迁户口。

　　57岁的巫后平来自安徽芜湖，在南京一家菜市场当管理员已有5年，月收入6000多元，他妻子在南京给女儿照顾孩子。”我女儿工作后，户口已迁到南京，我们也不怎么回老家，就在南京生活，但一直犹豫要不要把户口迁来。”他解释说，他和妻子一直在老家交新农保，到60岁每年就能领1200元，家里还有几亩田承包给别人，年收入2000多元，“在南京落户可能就享受不到这些福利了”。

　　以法治方式维护流动人口权益

　　流动人口不再只是候鸟式的劳动力人口，而是城市发展重要的参与者，是有着各种生活需要和合法权益的新市民。这就要求流动人口的服务与管理的理念不断更新、规范化和法治化水平不断提高。

　　今年1月1日起，《南京市流动人口服务管理条例》（下称《条例》）施行，这是江苏省内首部关于流动人口服务和管理的立法，重点规范流动人口的信息采集和管理、公共服务、权益保障。《条例》明确，南京要将流动人口服务管理列入市域社会治理考核评价体系，紧密结合城市未来发展目标和规划，加强城市对人口的吸引力，促“常客”留下来“长住”，让“长住”扎下根“入籍”，壮大高技能人才和产业工人队伍，为南京集聚高科技含量、高劳动素质、高建设热情的“人口红利”。

　　南京市人大常委会法工委副主任魏从农介绍，《条例》突出对流动人员要“服务”在先，流动人口服务管理应当遵循以人为本、公平对待、依法管理、融合发展的原则，逐步实现基本公共服务均等化。

　　例如，为流动人口中经认定为各类人才的，提供创业激励、人才安居、教育医疗等服务；鼓励和支持流动人口集中的开发区、工业园区、企业，建设流动人口集体宿舍或租赁住房；逐步扩大流动人口保障性住房覆盖面，为符合条件的居住证持有人提供保障性租赁住房、租赁补贴；为流动人口子女接受学前教育提供便利，保障符合条件的流动人口子女在公办学校接受义务教育，在本市参加中考、高考等。

　　这一切的“福利”，都建立在居住证上。《条例》规定，拟在南京市行政区域内居住七日以上的流动人口，应自到达居住地之日起七日内进行居住登记；拟在南京行政区域内居住六个月以上的流动人口，在申报居住登记的同时可申领居住证。凭借这张证，来南京的流动人口可享受义务教育、基本公共就业服务等7项权益，以及办理出入境证件等9项便利。“《条例》还呼吁全社会应当关心、理解、尊重流动人口，鼓励流动人口主动融入当地社会，参与居住地经济社会事务的管理，增强主人翁意识。”魏从农说。

　　未来，居住证的使用功能和服务便利还将有可能进一步扩大。“目前南京居住证已实现线上申领，我们还将进一步提高流动人口服务管理信息化水平，为流动人口办理政务服务事项提供更多便利。”南京市公安局二级警务专员马群说。

　　徐琴认为，这一立法，将流动人口视为为南京发展做贡献的新市民，极大地提高流动人口在南京生活和工作的便利度和均等化程度，有利于流动人口改变对流入城市的“客居”心态，增强对流入城市的认同感和归属感。同时，这部地方立法，要真正发挥作用、实现立法初衷，还需相关职能部门充分落实，在具体的流动人口相关服务与管理事项上主动作用，依法依规；对过去各部门的有关政策措施，与《条例》不符的应及时清理。

　　推动在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学等重点人群，有序落户城市，是以人为本的新型城市化的核心。近年来，南京调整优化积分落户政策，去年有1.33万人落户南京，数量比上年增长13%。相比与此，暂时不具备落户条件或不愿落户的流动人口，数量更为庞大，通过地方立法形式，将他们应享有的公共服务予以固化，南京此举值得点赞。从“流入”到“留下”，变“迁徙”为“安居”，让375万流动人口同享美好生活，南京温情值得期待。

　　编辑：李恒