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重庆市人大监察和司法委员会关于全市检察机关民事行政检察工作情况的调研报告

　　市人大常委会：

　　对民事行政诉讼和执行活动实行法律监督，是人民检察院重要的法定职责，也是中国特色社会主义司法制度的鲜明特征，对于保证依法行使审判权和执行权，维护国家利益和社会公共利益，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公平正义，具有重要意义。根据今年工作要点，市人大常委会将听取和审议市检察院关于民事行政检察工作情况的报告。为做好这项监督工作，市人大常委会成立由周旬副主任为组长，部分常委会组成人员、监察司法委组成人员、市人大代表为成员的调研组，对2018年至2020年全市检察机关民事行政检察工作情况开展了专题调研。调研组分别赴市检察院一分院、三分院及九龙坡、梁平区检察院实地调研，察看了民行办案工作区、案件管理中心、听证室等，并组织召开5场座谈会，听取了市检察院、5个检察分院、12个基层检察院的工作汇报，听取了市高法院、市司法局及部分中基层法院、区司法局的情况介绍，听取了部分市（区）人大代表、律师、学者、办案人员的意见建议；调取研读了部分案件质量评查报告。通过调研，较为全面深入地掌握了工作情况。现将调研情况报告如下。

　　一、全市检察机关民事行政检察工作基本情况

　　2018年以来，全市检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，忠实履行宪法和法律赋予的职责，严格执行民事诉讼法、行政诉讼法，加大监督力度，拓展监督范围，完善监督机制，开展专项行动，民事行政诉讼和执行活动法律监督工作取得新进展。

　　（一）加强裁判结果监督，维护公平正义。围绕经济社会发展大局，准确把握人民群众日益增长的司法需求，充分运用抗诉、再审检察建议等手段，纠正错误民行生效裁判，注重发挥典型案例引领社会发展作用，民行裁判监督向数量、质量、效果并重发展。三年来共受理民事行政裁判结果监督案件6131件，提出抗诉529件，法院审结368件，再审改变286件，改变率77.7%；发出再审检察建议371件，法院裁定再审246件，采纳率66.3%。认真落实中央“六稳”“六保”工作部署，市检察院出台服务民营经济“15+18条”，部署开展“保市场主体、护民营经济”专项行动，加强对涉企债务纠纷、股权分配、劳动争议等诉讼活动监督。市检察院五分院依法妥善办理涉市场主体案件569件，为企业挽回经济损失6100余万元。关注民生热点，制定《重庆市检察机关民事检察部门开展支持起诉工作的意见》，办理支持起诉案件6668件，胜诉6303件，胜诉率94.5%；着力维护弱势群体合法权益，开展协助农民工讨薪专项监督活动，帮助追回劳动报酬4200余万元。

　　（二）加大虚假诉讼监督力度，维护司法权威。针对民间借贷、离婚析产、破产清算等虚假诉讼高发领域，持续开展虚假诉讼专项治理活动，提出抗诉148件，法院改判137件，发出再审检察建议195件，法院采纳156件，有力维护了司法公正和司法权威，促进社会诚信建设。用足用好调查核实手段，对举报线索认真筛选、发现疑点，查清涉案事实证据，确保打击有理有据。市检察院二分院办理的一起申请监督虚假诉讼案，依职权调取银行流水记录、转账回单、会计账簿，询问证人，查明当事人串通隐瞒1100余万元工程款已支付的事实，抗诉后获改判。强化内外协作，对外与法院、公安等部门联合出台《关于在查处虚假诉讼中加强配合与协作的指导意见》，形成打击合力；对内整合民行、控申、案管、公诉等职能，开展“一案多查”，深入查找虚假诉讼背后的审判人员、诉讼代理人、当事人的违法违纪问题。市检察院四分院办理的一起18人虚假诉讼系列案，抗诉后全部予以改判，两名当事人被判处有期徒刑并处罚金。

　　（三）加强审判人员违法行为和执行活动监督，促进依法裁判执行。将监督工作从裁判结果监督向诉讼过程监督延伸，从实体违法监督向程序违法监督拓展，把对事监督与对人监督相结合，深入开展民行审判违法行为监督。三年来共受理审判程序违法案件2466件，提出检察建议2373件，法院采纳2325件，采纳率98%，市检察院三分院辖区两级院提出的监督意见获法院100%采纳。奉节县检察院在办理某系列虚假诉讼案时发现承办法官存在违规违法情形，遂发出检察建议，涉事法官受到行政撤职处分并被调离法院。加大对法院民事行政执行活动监督力度，推动解决执行难。市检察院制定《关于民事行政执行监督工作的规定（试行）》，重点加强对选择执行、消极执行、超标的执行、违法采取查扣冻措施等问题的监督，三年来共受理执行活动违法监督案件2533件，提出检察建议2409件，法院采纳2263件，采纳率93.9%。深入推进非诉执行专项监督，突出对国有土地出让、环境资源保护等领域非诉执行案件的监督，主动走访摸排案件线索，发出检察建议578件，获采纳506件，督促法院、行政机关依法履职。

　　（四）切实做好服判息诉工作，妥善化解矛盾纠纷。认真贯彻新时代“枫桥经验”，对作出不支持监督决定的3985件案件，综合运用领导包案、公开听证、释法说理等方式，做好当事人服判息诉工作，既维护司法权威又减轻当事人诉累。充分发挥行政检察“一手托两家”功能，深入开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，实质性化解案件168件，在强化行政诉讼结果监督的同时，推动涉及人民群众现实利益的行政争议在法治轨道内得到有效解决，实现案结事了政和。市检察院一分院结合辖区行政机关多、行政争议案件多的实际，组建行政检察专业团队，运用公开听证、司法救助、社会帮扶等手段化解实质性争议案件110件，取得良好效果。积极参与社会治理，努力做到“办理一案、治理一片”，针对监督办案中发现的社会治理、行政管理等领域存在的问题，从改进工作方法、完善治理机制等方面向行政机关提出检察建议150件，采纳137件。

　　（五）健全工作机制，提升队伍素质。深化一体化办案机制建设，运用交办、转办、督办、集中办案等方式，对重大疑难复杂案件进行统一研判、接续监督，确保履职到位有效。建立案件质量保证机制，凡拟提出监督意见的案件，均由检察官联席会议讨论、院领导审批。健全案件质量监督评查机制，采取不定期抽查、交叉检查等方式，及时发现和纠正办案风险隐患和不规范行为。完善检司协作机制，市检察院与市司法局联合制定《关于加强民事行政检察暨法律援助工作的协作意见（试行）》；璧山区检察院与司法局建立联系会议、联络员、联合法律宣传、法律援助协作四项机制；渝北区检察院三年共收到法律援助部门移送案件线索100余件，经审查后向法院发出支持起诉书70余件。建立三级检法会商机制，不定期研究疑难问题，增进共识。加强民行检察队伍建设，市检察院组建全市民行检察专业团队、民行检察理论研究小组；针对民行抗诉案件“倒三角”的现状，采取以案代训、挂职轮训、岗位练兵等方式，提升民行检察干警办案水平。优化队伍结构，涪陵区、开州区等检察院分别引进法官、律师充实民行检察队伍。积极借助“外脑”，与市内高校联合设立“民事行政检察研究基地”，组建“全市民事行政专家委员会”，为民行检察提供智力支持。

　　二、存在的问题

　　民事行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分，事关人民群众切实利益，在新时代检察工作创新发展中被寄予了更多期待。近年来我市检察机关民事行政检察工作扎实开展，取得 一定成效，但与宪法法律赋予的职责和人民群众的期待相比也还有差距，工作中还存在一些问题。

　　（一）对民行检察工作的认识还不够到位。长期以来，检察机关承担着批捕、公诉、侦查活动监督、刑事申诉、刑事执行监督和职务犯罪侦查、预防等职能，投入了大量人力和精力；监察体制改革后，最高检提出刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”并行发展，但有的检察机关、检察人员包括领导干部仍然存在“重刑轻民”的观念，对民行检察工作在中国特色社会主义司法体系中的重要作用的认识还需进一步深化。有的检察人员缺乏攻坚克难的勇气，担心影响法检两院关系，对监督存在畏难情绪；有的检察人员片面强调法律规定过于原则，对民行检察多元化监督缺乏思考和践行，对“双赢多赢共赢”的监督理念理解还不够透彻，不敢监督、不愿监督、不善监督的情况客观存在。对民行检察职能的宣传还不够，民行检察认知度不高，公众对申请检察监督的程序不太了解。

　　（二）民行检察工作的质量和效果还需加强。总体上看审判人员违法行为监督、执行活动监督质效有待提升，目前多集中于对违规送达、审限超期、文书制作不规范等一般程序违法或工作瑕疵问题进行监督，对事监督多，对人监督少，对深层次违法情形挖掘还有待加强。有的检察建议质量有待提高，发出后的效果不太理想。有的案件限于个案办理、一次监督，跟进监督、类案监督仍需进一步强化。有的案件办案程序还不够规范，有的案件法律文书不够严谨、说理性还需深化。由于诉讼程序设置的原因，民行抗诉案件呈“倒三角”状况，裁判结果监督案件主要集中在市检察院和分院，基层院案源渠道不畅、监督手段单一、监督效果不佳，基层院之间工作发展不平衡。行政检察工作相对薄弱，在办案数量、监督效果和社会影响方面还需要深度挖潜；行政检察与刑事检察、公益诉讼检察的衔接配合还有待加强，在案件线索移送、信息共享、办案协作等方面还未完全形成监督合力。

　　（三）民行检察队伍能力素质有待提高。民行检察涉及范围广、专业性强，对办案人员的专业素养、业务能力提出了更高的要求，我市民行检察队伍的整体素质、监督能力还不能完全适应当前司法工作客观要求和人民群众的司法需求。在人员配置上，目前全市三级检察机关共有民行检察人员224人，占全市检察人员总数的5.8%，有13个基层检察院民行检察人员数量在3人（含3人）以下，办案力量有待加强。部分基层检察院民行检察与公益诉讼在同一部门，有的检察官将更多的精力放在公益诉讼上，而对民行检察监督着力不够。在专业素养上，民商法、行政法专业的人员比例为25.9%，有的检察人员长期办理刑事案件，对民事行政审判和法律不熟悉，把握法律政策、办理新型案件、释法说理、群众工作能力还需进一步提高，高层次、专家型人才总量偏少。

　　（四）民行检察工作配套机制有待建立健全。当前，配套保障机制不健全已经成为制约民行检察工作发展的瓶颈之一。一是案件信息交流机制有待完善。法检两院在案件信息交流方面不太顺畅，有些信息没有实现共享，影响监督工作开展。二是案卷调阅机制有待健全。检察机关一并调阅法院案件正副卷，有利于提高监督的精准度，维护司法公正和权威。但目前，“两高”尚未就调阅副卷出台相关文件，我市法检两院也暂未开展相关探索。三是虚假诉讼查办机制有待完善。近年来，民商事领域虚假诉讼日益增多，人民群众反映强烈，此类案件往往刑民交叉、手段多样、发现查办难度大，需要公检法达成共识，完善案件线索移送、查办方式、证据认定标准等机制。

　　（五）相关法律规定需要进一步明确完善。民事诉讼法和行政诉讼法对检察机关民行监督规定较为原则，“两高”司法解释对相关问题的规定也不太具体，对民行检察监督范围、监督措施、监督效力等都有待细化完善，导致检法两院在实践中存在分歧。一是对民事调解书的监督还存在争议。民事诉讼法规定检察机关发现调解书“损害国家利益、社会公共利益”的可以监督，但对“国家利益、社会公共利益”的含义，检法两院认识不一致，导致检察机关对调解书的监督存在障碍。二是对再审检察建议的效力规定不够明确。民事诉讼法、行政诉讼法确定了再审检察建议作为裁判结果监督的法定监督手段，但未对再审检察建议的效力予以明确，一定程度上影响了再审检察建议的效果。调研中有的检察院反映个别法院收到再审检察建议后，在审查期间，另行启动院长发现程序处理该案，且在法律文书中未表明案件来源于检察建议，致使检察建议程序空转。同时，对不予采纳再审建议的是否应经审委会研究决定，检法之间也有不同意见。三是检察机关的调查核实权缺乏相应保障。民事诉讼法规定检察机关因履行法律监督职责，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，但因欠缺具体的操作规范和有效保障措施，被调查对象拒绝、妨碍、阻挠检察官调查核实的情况时有发生，影响监督效果，特别是对虚假诉讼的监督影响较大。

　　三、进一步改进工作的建议

　　全市各级检察机关要深入贯彻落实中央决策部署，对标对表人民群众新期待，依法履行宪法法律赋予的职能职责，进一步加强和改进民事行政检察工作，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，为经济社会高质量发展提供有力司法保障。

　　（一）提高政治站位，深化思想认识。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，更加注重系统观念、法治思维、强基导向，进一步深化对民行检察工作重要意义的认识。要切实转变“重刑轻民”思想，补齐民行尤其是行政检察短板，实现刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能全面、协调、充分发展。要破除不敢监督、不愿监督的心态，牢固树立“双赢多赢共赢”理念，精准监督，维护司法公正和社会公平正义。深入践行新发展理念，全面贯彻实施民法典，找准民行检察工作与经济社会发展的切入点和着力点，主动把民事行政检察工作融入全市经济社会发展大局。坚持以人民为中心，积极回应人民群众的法治需求，用心用情办好与人民群众密切相关的劳动争议、医疗损害赔偿、消费者权益保护等领域案件，促进案结事了人和。全面落实法治中国、法治社会建设要求，推动健全完善民行检察制度机制，推进治理体系和治理能力现代化。

　　（二）坚持问题导向，提升监督质效。要始终坚持法律监督的宪法定位，深入研究解决实践中存在的突出问题和薄弱环节，用足用好民行检察监督手段，在办案中监督、在监督中办案，努力提升案件质量，确保监督效果。要注重精准监督，努力办好对经济社会发展具有引领价值的典型案件，通过抗诉推动解决同类问题，促进司法标准统一；灵活运用检察建议促进纠正个案问题，实现办案政治效果、社会效果、法律效果有机统一。要坚持对事监督与对人监督相结合，加强深层次违法行为监督，从源头上维护司法公正，对于履职中发现的违纪违法线索，及时移送相关部门。要做实行政检察监督，加大对行政生效裁判结果的监督力度，落实穿透式监督理念，透过对行政审判、执行活动的监督，促进行政机关依法行政；常态化开展行政争议实质性化解工作，综合运用听证、检察建议、司法救助等多种方式化解矛盾。要持续深化检务公开和普法教育，广泛向公众宣传民事行政检察职能，畅通当事人申请检察监督渠道，加大虚假诉讼防范和警示教育力度。

　　（三）加强队伍建设，增强履职能力。要继续加强民行检察人才引进、培养、提升等工作，充实办案力量，优化人员结构，强化监督能力，着力建设一支敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督的民行检察队伍。要强化素能培训，以贯彻实施民法典为契机，通过专家授课、岗位练兵、挂职交流、学习考察等方式，不断提升民行检察干警办理新型案件、应对虚假诉讼、发现纠正深层次违法问题、做好群众工作的能力。要加强专业化建设，有条件的院要分设民行检察与公益诉讼部门，人数较少的院要落实单独的民行检察官，探索设立专门检察官办案组负责行政检察工作；通过案件交办、提办等方式，发挥全市检察机关民行专业团队的作用。要加强智慧检务建设，开发民事行政检察辅助办案系统，加快建设民行案例大数据平台，为获取办案线索、提高办案效率、加强精准监督提供科技支持。要注重借用“外脑”，用好“全市民事行政检察专家委员会”“民事行政检察研究基地”，为人才培养、案件办理提供支持。要以政法系统教育整顿为契机，常态化开展民行检察队伍正风肃纪，坚决清除害群之马、整治顽瘴痼疾。

　　（四）建立健全工作机制，推动民行检察规范发展。要坚持学习借鉴与探索创新相结合，及时总结司法实践经验，不断完善民行检察监督机制。要健全一体化办案机制，不断优化三级院分工负责、各有侧重的民行检察工作格局；对重大疑难复杂的民行检察案件，综合采用集中办案、挂牌督办、接续监督、专家论证等方式开展监督；上级检察院要加强对下级检察院的指导特别是对案件质量的监督管理。要完善虚假诉讼案件办理机制，细化落实“两高两部”《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》，建立虚假诉讼案件线索移送、联合查办、结果反馈等合作机制。要完善考核评价机制，根据民行检察工作实际科学合理设置考核指标，既要激励高效履职，又要尊重司法规律。要加强民行检察理论研究，处理好新旧法律衔接与适用问题，对属于顶层设计的问题，按程序提出意见建议。

　　（五）强化配合协作，形成工作合力。要主动加强与有关部门的沟通协调，争取更加广泛支持配合，营造民行检察良好氛围。要主动向党委报告民行检察工作情况和存在的困难，在党委政法委的领导和大数据部门的支持下推进跨部门大数据办案平台建设，实现办案系统互联互通、数据自动推送、资源共享共用。要加强与法院的交流沟通，共享案件信息，贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神，探索民行案件正副卷调阅制度；建立定期协商制度，在现有法律规定下，妥善处理法律适用分歧、民事调解书监督争议、再审检察建议的处理等问题，统一司法尺度，共同维护司法公正。要加强与司法行政机关的长效联络，充分发挥法律援助中心、公证机构、律协、律师事务所掌握案件线索信息优势，推进解决基层检察院案源不足问题；发现律师执业违纪违法情形，及时通报司法行政机关处理。要畅通与行政机关的联系渠道，形成监督共识，推动落实检察建议办理规定，督促依法行政。检察机关和审判机关、行政机关要立足职能定位，互相配合、同向发力，充分发挥民事行政检察制度在化解矛盾纠纷、维护司法公正、维护社会稳定、促进经济发展中的重要作用，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出积极贡献。

　　特此报告。