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在黄河保护立法座谈会上的讲话

　　今天，我和沈跃跃副委员长一起，在西安召开黄河保护立法座谈会，邀请黄河流域9省区人大常委会和国务院有关部门的同志、2位全国人大代表参加，学习贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要指示精神和党中央决策部署，进一步凝聚立法共识，加快立法进程。去年10月中央印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，规划纲要明确要求，适时启动立法工作，将黄河保护治理中行之有效的普遍性政策、机制、制度等予以立法确认。根据习近平总书记和党中央决策部署，这部法律的起草工作由国务院负责，9个部门参与，水利部、国家发展改革委牵头，成立了起草工作小组。黄河保护立法已列入今年全国人大常委会立法工作计划，沈跃跃、丁仲礼副委员长和全国人大环资委多次听取有关部门汇报，目的就是发挥人大在立法工作中的主导作用，提前介入，统筹协调，共同完成好这一重大立法任务。

　　国务院牵头起草的法律，全国人大常委会召开立法座谈会，就是要请起草工作小组来听取地方人大和全国人大代表的意见建议。刚才，沈跃跃副委员长讲了几个立法重点，我都同意。李国英同志介绍了立法工作进展，1位全国人大代表和9个省区人大常委会负责同志作了发言，讲得都很好，听了很受启发，所提建议意见将认真研究，不少可在法律文本中体现。根据大家所谈和近一个时期的思考、研究，我也谈三个方面的意见，供立法参考。

　　一、关于黄河保护立法的指导思想

　　黄河流域生态保护和高质量发展是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，是习近平总书记始终心系的大事。党的十八大以来，总书记7次实地考察黄河，就黄河生态保护和高质量发展多次召开会议，多次作出重要指示要求。2014年3月，总书记到河南兰考县调研时，专程前往黄河最后一弯的东坝头乡张庄村考察。2016年7月，总书记考察宁夏时，要求沿岸各省区都要自觉承担起保护黄河的重要责任，坚决杜绝污染黄河行为。2016年8月，总书记在青海调研时指出，“中华水塔”是国家的生命之源，保护好三江源，对中华民族发展至关重要。2019年8月，总书记在甘肃调研时指出，要共同抓好大保护，协同推进大治理，推动黄河流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。2019年9月18日，总书记在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，强调黄河流域生态保护和高质量发展是国家战略，要牢固树立“一盘棋”思想，更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性。2020年1月3日，总书记在中央财经委员会第六次会议上强调，黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。2020年4月，总书记在陕西考察时指出，要推动黄河流域从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变。2020年5月，总书记在山西考察时指出，要推动山西沿黄地区在保护中开发、开发中保护。2020年6月，总书记在宁夏视察时指出，要明确黄河保护红线底线，统筹推进堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程，守好改善生态环境生命线。2020年8月27日和31日，总书记先后主持召开中央政治局常委会会议和中央政治局会议，审议通过了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。总书记在参加十三届全国人大四次会议内蒙古代表团、青海代表团审议时，对沿黄省区保护生态环境，走生态优先、绿色发展之路再次提出明确要求。

　　总书记对黄河流域生态保护和高质量发展的讲话、指示如此之多，充分体现了对黄河保护的高度重视，也为做好这项工作提供了指引和遵循。总的来说，黄河保护立法要全面贯彻习近平生态文明思想，全面贯彻新发展理念，把总书记提出的生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进，共同抓好大保护，协同推进大治理，推动实现高质量发展的理念要求和决策部署，充分体现到法律条文中，制定一部保护黄河的良法、促进发展的善法、造福人民的好法。

　　二、关于黄河保护立法的主要内容

　　对总书记关于黄河的论述、指示进行系统梳理、思考，不难看出，总书记始终强调和集中突出的是两点：一个是黄河流域的生态保护和治理，一个是黄河流域高质量发展。对黄河立法，前一段在保护、治理方面思考、研究得多一些，所以，今天我重点谈一谈黄河的保护和治理。关于高质量发展方面，还要作进一步的调研、思考，以后找机会再作沟通。

　　我认为，黄河保护立法与长江保护法既有共同之处，也有不同之处。一是黄河水土流失严重，泥沙多，生态脆弱，水沙关系、水土关系极不协调；二是两条江河流域降水量悬殊，黄河水资源严重短缺，总量不到长江的7%，但开发利用率已高达80%，黄河少水和局部断流几率现实存在；三是黄河沿岸经济总量不如长江沿岸，但沿黄各省区产业倚能倚重问题却更加突出，也存在低质低效问题；四是黄河基本没有航运，而长江则是黄金水道。这些特点决定了在保护、治理上，黄河与长江各有特性，但总体上黄河任务更重，工作更加艰难。正因为如此，总书记2019年在甘肃调研时讲，“长江病了，而且病得还不轻。今天我要说，黄河一直以来也是体弱多病，水患频繁。”总书记的这个比喻非常贴切。黄河保护立法，主基调是保护和治理。实际上，黄河生态环境保护、治理与高质量发展是辩证的、统一的，且保护、治理是前提，是基础，只有保护好黄河、治理好黄河，才能为高质量发展提供最基本的保障，才谈得上高质量发展。水没有了，黄河流域哪来的高质量发展？生态严重破坏了，哪有高质量发展？人民生活连饮水都有巨大困难，还说什么幸福河？这就决定了，黄河保护立法，大量的内容应该是保护、治理的规定。从法律角度讲，也不是规定高质量发展什么产业、怎么去推动创新、如何去吸引人才等等，而是围绕“水”这条“线”和“流域”这个“面”，为自然生态的永久平衡、为自然资源的永续利用、为人民群众的永世安宁提供法律支持，这样，也就是支持了高质量的发展。

　　黄河全长5464公里，连接青藏高原、黄土高原、华北平原，横跨东中西部，是我国重要的生态安全屏障。黄河治理是一个系统工程，要按照总书记提出的“共同抓好大保护，协同推进大治理”要求，因地制宜、分类施策、尊重规律，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。这部法律除了总则、保障措施、法律责任等常有的章节内容以外，我想，还应突出以下内容：

　　一是突出生态保护修复。要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，顺应自然、尊重规律，从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，改变黄河流域生态脆弱现状。

　　在生态保护修复中，要按照总书记要求，充分考虑上中下游差异，采取不同的保护治理措施。陈克恭、刘同德等同志的发言材料都提出了黄河源生态环境保护问题。黄河上游是生态功能重要地区，就是要以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区为重点，提高源头区水源涵养功能。中游流经黄土高原，是严重的水土流失区，要重点强化水土保持与污染治理，健全完善水土流失防治制度。陕西在渭河北岸黄土高塬和黄土台塬地面坡度大、水土流失严重等地区，探索了塬面、沟头、沟坡、沟道“四位一体”防护措施，诸如此类的好做法，可作系统梳理、提炼总结，经过认真研究论证，确实比较成熟的，可以写进法律。下游黄河三角洲地区是沙土淤积滩区，除了要加强河道安全防护外，还要处理好治理和利用的关系。要重点推进黄河滩区治理，构建生态廊道，推进退耕还湿、退养还滩、河岸带和滩涂岸线生态保护修复，建立入海河口生态保护修复制度等，促进河流生态系统健康，而主要不是搞农业开发、水产养殖或大规模的工业开发区等等。

　　陕北地区和上中游一些土石山区存在大量历史遗留矿山和采空区、沉陷区。这次在佳县的座谈会上，几个县都反映，大量遗留矿山压占土地，对土壤、植被、地下水含水层造成很大破坏，采空区、沉陷区既涉及地表生态又危及生命安全，亟需采取土地复垦利用、矿山植被重建、空陷区块治理等措施，实现矿区生态系统功能恢复和提升。对解决这些问题，在法律中也要有明确规定。

　　二是突出流域生态环境保护规划，落实生态环境空间管控。方兰代表等不少同志都提到了规划和空间管控问题，和彦苓同志也提出，要强化“一盘棋”引领，加快黄河流域生态保护和高质量发展总体规划和各类专项规划的编制。这些意见，要在法律中予以体现，通过规划推进沿黄9省区探索富有地域特色、因地制宜的生态环境保护和高质量发展路径。

　　要全面落实黄河流域主体功能区规划，明确黄河流域生产、生活、生态空间开发管制界限，明晰管控指标，划定并严守沿黄9省区生态红线。预留必要的生态资源开发利用空间，立足不同地区生态环境及经济社会发展的区域差异性，统筹考虑主体功能区的定位，因地制宜实施差别化分类管控要求。

　　三是突出全流域水资源节约集约利用。水是黄河最突出的问题。黄河水资源总量仅占全国的2%，却养育着全国12%的人口，灌溉着全国15%的耕地，人均占有量仅为全国平均水平的27%。总书记为什么提出“四水四定”的要求，因为说来说去，保护生态也好，高质量发展也好，核心和关键就是一个“水”字，要把总书记提出的“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”作为龙头，作为一项“硬约束”指标，在控水方面划下红线，作出约束性、强制性要求。要在法律中建立最严格的水资源保护利用制度，与水资源条件相适应，合理规划人口、城市和产业发展，可以考虑建立完善水资源消耗总量和强度双控制度、水资源配置和动态调整机制、水资源水沙统一调度制度，还要把重要的、重大的节水措施法定化，把重要的涉水工程列入建设规划。

　　四是突出污染系统治理。各省区都很重视黄河污染治理，刘国中书记的发言材料和其他几个省区的发言材料都谈到了建立河湖长制在推进黄河治理中的重要作用，这些好的经验和做法，在制定法律时要认真研究吸纳。同时也要看到，黄河流域部分河段水污染仍较突出。第二次全国污染源普查公报显示，与第一次普查相比，七大水系中只有黄河水系好于Ⅲ类水质断面的比例没有提高，其单位地表水资源化学需氧量排放强度还增加了10%。要针对黄河流域污染最严重的地方、最严重的问题，建立最严格的环境监管制度、最严密的水污染防治制度，对污染较重河流的产业准入与淘汰要求、排污总量控制、污水处理及管理、劣Ⅴ类断面治理、畜禽养殖污染防治、灌区农业面源综合整治等，都要有针对性更强、更为精细化的管理措施。

　　要明确规定非法排污、非法占用岸线资源等污染行为应承担的法律责任，加大处罚力度。着重规范生态环境损害评估鉴定与赔偿，确立污染损害赔偿的无过错原则。建立流域污染公益诉讼制度。对于行政机关人员、相关单位及个人未尽职责、超越职责以及滥用职权的行为，也要明确其法律责任。

　　五是突出水沙调控这个重点。黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大的河流之一，水害严重，治理问题困扰中华民族几千年。现在黄河下游地上悬河长达800公里，王良同志的发言材料讲到，山东这个问题就十分突出，一旦发生洪水决溢，将造成长期难以修复的生态环境灾难。要紧紧抓住水沙关系调节这个牛鼻子，建立健全水沙调控体系和机制，强化综合性防洪减灾体系建设，构筑沿黄人民生命财产安全的稳固法治防线。

　　六是突出流域生态环境风险管控。杨洪波同志发言材料中谈到，黄河流域地质灾害风险隐患大，生物多样性保护受威胁，生态安全形势严峻。对此，法律要明确建立流域突发环境事件监控预警体系，对可能发生的生态环境风险事故及其危险因素，依法进行监测、分析、预测、预警和环境影响评价等，强化流域生态环境风险防范。完善应急预案体系，建立应急机制和应急联合调度制度，明确应急协作的工作程序与协调机制，及时妥善处理生态环境突发事件。

　　七是完善流域管理体制机制。黄河流域管理体制特殊，涉及中央和地方，多个流域省份，多个部门多个领域，存在区域和部门分割管理、流域区域协作机制不完善，流域综合执法、监督监测能力较为薄弱等问题，赵素萍等同志的发言材料就讲到了现在黄河治理“九龙治水”、多头管理的问题，这确实是黄河管理体制的主要问题。彭友东等同志的发言材料提出要建立中央统筹、省区负总责、市县落实的工作机制。这些意见在法律中如何体现，要认真研究，形成一套管用、可行、能操作的制度规定。

　　对于黄河流域高质量发展，起草小组要根据习近平总书记指示要求和党中央决策部署、规划纲要进行深入研究，各省区也要结合自身实际提出意见建议，我就不多讲了。

　　这里，我还要强调一个重要问题，在黄河保护立法中要就文化传承保护问题作出专门规定。很多同志都提出，要加强对黄河文化的传承和保护。黄河文化是中华文明的文脉，文化根基深厚，有河湟文化、关中文化、河洛文化、齐鲁文化等特色鲜明的地域文化，各种历史文化遗产星罗棋布，黄河流域还有大量宝贵的红色文化遗存。传承黄河文化、保护这些珍贵的历史文物是黄河高质量发展的重要内容，优秀传统文化是中华民族生生不息的“根”，红色革命文化是中国共产党坚强成长、不断强大的“魂”，也是凝聚中华民族、中国人民信心和力量的精神支柱。要通过保护传统历史文化、红色文化，带动高质量发展。这次立法，黄河文化的传承保护是一个重大问题，做好了会成为一个亮点。在法律中专门就流域文化作出规定，过去是没有过的。应当把黄河文化资源调查认定、黄河文化遗产廊道建设、黄河红色文化遗存整修保护利用、黄河国家文化公园建设、打造黄河文化旅游带等重要措施以法律形式固定下来，把文化旅游产业定位为黄河流域各省区的支柱产业，既带动当地群众致富，也推动中华文化的传承、保护和弘扬。对大拆大建，破坏黄河文化的，要依法予以严惩。

　　三、关于推进黄河保护立法的几个具体问题

　　在黄河保护立法工作中，要把握这三个具体问题。

　　一是关于法律名称。关于黄河立法的名称，有“黄河法”、“黄河保护法”、“黄河保护治理法”、“黄河流域生态保护和高质量发展法”等多个建议。现在比较一致的意见是用“黄河保护法”，治理本身也属于“保护”的范畴。这个名称符合总书记的指示精神，能够更好地体现总书记“共同抓好大保护，协同推进大治理”的指示要求，也符合规划纲要明确的“将黄河保护治理中行之有效的普遍性政策、机制、制度等予以立法确认”的法律定位，也能保持长江、黄河两条母亲河在法律名称上的一致性。

　　二是关于法律的适用范围。目前，有关黄河流域的规划和行政法规适用范围主要有3个，包括《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的规划范围、《黄河流域综合规划》的规划范围、《黄河水量调度条例》的适用范围。这部法律的适用范围应与规划纲要保持一致，为黄河干支流流经的9省区相关县级行政区域。河南、山东两省部分市县虽不属于黄河流域，但却依赖黄河供水并承担防洪任务，可再听听各方面意见，考虑扩展到河南、山东黄河供水区的县级行政区域。

　　三是关于生态补偿机制。黄河流域经济社会发展相对滞后，生态环境脆弱，生态保护修复任务重，需要中央财政给予一定的倾斜和支持。李俊明等多位同志的发言材料都提出了生态补偿问题，规划纲要中也有了明确规定，就是中央财政设立黄河流域生态保护和高质量发展专项奖补资金，对此，可以考虑在法律中作出制度设计。相关上下游、左右岸和相关区域的生态补偿，情况复杂，有关方面意见分歧比较大甚至相左。法律对此不能回避，要专题进行调查、研究，总结成功做法，探索有效途径，上升到法律规定。

　　大家提出的需要中央支持和解决的一些具体问题，包括在陕西调研期间有关地方提出的问题，不宜在法律中规定的，我们将带回去转交有关部门研究处理。