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全过程人民民主的法治保障

　　在现代政治中，民主与法治总是相伴相生。民主决定了法治的价值和效能，而法治则为民主提供规则和保障。只有在法治条件下，民主政治才能保持稳定，民主的运行机制才能正常运转。

　　在我国，人民代表大会制度是我国根本政治制度，人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是“全过程人民民主”实践的主渠道。而全国人大组织法和全国人大议事规则，是全国人大及其常委会依法行使职权的重要制度保障，在国家机构的组织和运行中具有独特地位。今年3月11日，十三届全国人大四次会议通过决定，首次对施行30多年的全国人大组织法和全国人大议事规则作出修改，其中的一个重大成果就是将全过程人民民主写入法律，这意味着坚持全过程人民民主、保证和发展人民当家作主拥有了更坚强的法治保障。

　　修改后的全国人民代表大会组织法在总则部分新增规定，要求全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。在对全国人大代表的要求中，新法增加“充分发挥在全过程民主中的作用”的表述。除了这些明确表述之外，全国人大组织法和全国人大议事规则的其他内容，也以提升人大活动的民主化程度为主线，贯穿着落实全过程民主的具体要求。

　　加强全国人大常委会和代表的联系。全国人大代表是最高国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志。保障人大代表的充分参与，发挥人大代表来自人民、植根人民的桥梁纽带作用，既有利于发挥全过程民主的制度优势，又有利于立法和相关决策更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。人大常委会进一步加强与代表的联系，是完善人大制度的重要举措。全国人民代表大会组织法要求全国人大常委会和各专门委员会、工作委员会同代表保持密切联系，听取代表的意见建议，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用；要求建立健全常委会组成人员和各专门委员会、工作委员会联系代表的工作机制。这是将实践中行之有效的工作机制上升到法律层面。事实上，自十三届全国人大以来，全国人大常委会邀请900人次代表列席常委会会议，参与各项法律案审议。在常委会会议期间与列席代表座谈交流，是十三届全国人大常委会的一项创新举措。通过将这些举措进一步规范下来，能够推动代表与全国人大常委会的联系更加密切，提出意见建议的途径更加畅通。

　　从多个方面加强代表工作。完善人大制度，加强代表履职是重点。修改后的全国人大组织法和全国人大议事规则从多个方面对加强代表工作作出规定。一是加强全国人大代表与原选举代表和人民的直接联系。在我国的各级人民代表大会中，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举，全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州代表大会的代表，由下一级人民代表大会间接选举产生。直接选举产生的代表与选民的关系最为紧密。修改后的全国人民代表大会组织法规定，全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议，通过多种方式听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务，充分发挥在全过程民主中的作用。二是加强人民群众对代表履职情况的监督。修改后的全国人民代表大会议事规则根据以往做法和实践经验，设立了大会发言人制度、新闻发布会制度，并借助信息化的手段，方便广播、电视、网络等媒体对会议进行公开报道，借助这样的方式使得人民群众能够便捷地了解人大工作状态。三是细化代表履职的规则和保障。修改后的全国人民代表大会议事规则规范了全国人大代表的请假制度，要求全国人民代表大会代表应当出席会议；因病或者其他特殊原因不能出席的，应当向会议秘书处书面请假。秘书处应当向主席团报告代表出席会议的情况和缺席的原因。同时，还保证了人大代表发言的快速文字化，方便代表交流和履职，全国人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，整理成简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。会议简报、发言记录或者摘要可以为纸质版，也可以为电子版。

　　健全人大的工作程序。全过程民主，也意味着制度本身要不断趋向完善。立法是全国人大及其常委会最重要的工作之一，是将党的意志转化为国家意志的途径，立法的全流程、全链条、全方位贯彻全过程民主的理念、原则和要求，既是发展社会主义民主政治的内在需要，又是遵循法治原则、实施全国人大组织法及有关制度规定的客观要求。例如，修改后的全国人民代表大会议事规则规定，全国人民代表大会常务委员会对准备提请全国人民代表大会审议的法律案，应当将法律草案向社会公布，广泛征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。该规则新增加规定，全国人民代表大会通过的法律、决议、决定，发布的公告，以及法律草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网上刊载。事实上，十三届全国人大在这方面有着不少成功的经验，如在民法典编纂过程中，就先后10次向社会公开征求意见，累计收到42.5万人提出的102万条意见和建议。从立法项目立项到法律草案审议，从草案起草到评估论证，从广泛征求意见到备案审查，从立法公开到法治宣传教育，立法工作全部流程、每个环节都是推进全过程民主的具体生动实践。开展立法调研、座谈，是法律案起草、审议阶段的“规定动作”，借助这些方式反馈民意、集中民智、听取专家意见，能够最大限度地避免立法过程中的利益部门化、部门利益法治化。

　　民主是否管用，不仅观其“形”，更要察其“实”，相关程序的设计一定要关注效率和效果。例如，此次全国人大议事规则特别规定，全国人民代表大会举行会议，应当合理安排会议日程，提高议事质量和效率。一方面适当精简了法律案的审议程序中“建议表决稿”的环节，这符合立法法规定，也符合代表审议法律案的需要。另一方面精简了议案表决办法。以往每年由大会主席团专门通过一个议案表决办法，这次把表决内容在法律里作出规定，不必再单独通过议案表决办法。会期虽然短了，但是能够保障代表小组会议、代表的审议时间，也有利于会风文风的改进，能更好促进代表履职。（邵六益）