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江西人大：协同立法“大武功”

　　武功山协同立法，既是江西省首次开展协同立法工作，也是全国首个山岳型协同立法。省人大常委会办公厅、法工委组织“协同立法武功行”采访团，于11月8日至12日赴萍乡、宜春、吉安三地采访。第1期推出江西日报记者万仁辉采写的文章《协同立法“大武功”》。

　　11月的赣鄱大地，秋意未散，绿水青山之间、雾涌云蒸之中，尽显绿色之韵、生态之美。来自上海的游客王瑾和朋友们慕名而来，一行10人乘坐观光小火车从宜春明月山景区来到安福羊狮慕景区时，不禁感叹：“听说这一片都属于江西武功山风景名胜区，如此令人陶醉的风景，果然名不虚传！”

　　以“武功天下奇”闻名遐迩的武功山，位于我省中西部，居罗霄山脉北支，地跨萍乡市芦溪县、宜春市袁州区、吉安市安福县，主脉绵延120余千米。尽管自然风光奇特、文化底蕴深厚，但武功山多年来始终面临一个绕不过的发展难题——“一山三治”。

　　为助力解决“一山三治”问题、做好“大武功山”品牌建设，2020年，省人大常委会积极协调萍乡、宜春、吉安开展武功山区域发展协同立法。这是省人大常委会首次开展协同立法，其成果令人振奋：今年9月，省十三届人大常委会第三十二次会议批准《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》。所有《条例》将于明年1月1日起施行。

　　困境：瓶颈难破，改革仍需攻坚

　　“门禁系统已全面拆除，已购买宜春明月山——小火车——羊狮慕联票的游客，直接验票进入景区……”在羊狮慕景区东安门，一则关于景区联票使用的公告张贴在显眼位置。

　　这则公告看似寻常，实则来之不易。此前，萍乡、宜春、吉安虽然都高度重视武功山旅游产业发展，但由于开发的程度、力度、速度各异，三地难以形成合力。为破解体制不顺、资源分散、多头经营、品牌不一、发展不足等难题，推进武功山全域旅游发展，2017年，省政府印发《武功山经营管理体制改革方案》，提出要实现武功山统一规划、统一品牌、统一门票、统一线路、统一标准、统一营销。在各方努力下，武功山联票于2019年正式发售。

　　“如今游客虽然实现了‘一票上山，多处下山’，但武功山风景名胜区在规划、保护、管理等方面，依然面临一些突出问题。”记者在萍乡、宜春、吉安三地采访时，多方人士均提到，景区综合执法机制、跨行政区域建设项目审批以及景观资源保护等“老大难”问题亟待解决，三地在解决争议、破解难题、和谐发展的磨合中，仍有不少“肠梗阻”问题。

　　对于执法难，安福武功山党工委副书记、管委会副主任刘沛芳深有体会。一直以来，安福武功山管委会虽属市政府派出机构，但是没有执法权。“当遇到景区违建问题需要执法的时候，我们更像一个协调机构，相关的执法还需通知市、县职能部门。”刘沛芳说，虽然市、县两级相关部门对管委会有求必应，但中间周转耽搁，难免影响执法时效和质量。

　　萍乡武功山风景名胜区党委委员、管委会副主任陈文宇在管委会工作了16年，武功山发展的难题，他一直看在眼里、急在心里。“举个例子来说，高山草甸是武功山景区的特色，但这些年部分游客有毁坏高山草甸的行为，因为没有相关法律依据，我们只能劝阻，不能处罚。”陈文宇说，这些年，景区在修复高山草甸上的投入超过1000万元。

　　谈及武功山眼下的发展难题，宜春市明月山管委会党工委委员彭焕维除了说到旅游秩序管理和景区保护，他也指出了目前景区开发和利用方面的“痛点”。“武功山涉山三地都以山体景观为资源本底，存在产品同质化、重复建设较多的现象，三地未在区域发展协同上发挥合力打造武功山品牌。”

　　破局：广开言路，凝聚立法共识

　　打造“大武功山”品牌是一项跨区域的系统工程，需要建立和实施通力合作的机制才能取得实效，地方立法可以为“大武功山”旅游规范提供制度性保障。有鉴于此，2020年，省人大常委会采用省人大法制委、省人大常委会法工委牵头，萍乡、宜春、吉安三市人大常委会分别立法、同时报批的协同立法模式，为做大做强“大武功山”品牌建设赋能。

　　回忆起历时近2年的协同立法过程，省人大常委会法工委副主任杨润华感慨颇深。在此期间，省人大常委会多次组织召开现场会、座谈会、论证会、联席会议，商讨武功山协同立法的重点、难点问题。萍乡、宜春、吉安三地在立法的思想碰撞中，不断交流、深入探讨，从而达成了共识。

　　“通过协调机制建立共同的风景名胜资源保护制度，在依法查处跨行政区域违法建设、捕猎野生动物等方面开展联合执法工作”“对外宣传本景区和推广特色旅游产品时，应当融入江西武功山品牌形象，且不得损害江西武功山其他地域的特色文化产品”“景区应当出售和认可江西武功山统一制式的通票、联票和单项票，通票、联票的价格不得高于各单项票的价格之和” 

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　　萍乡、宜春、吉安《条例》的第四章内容相同，三地共识在此得到集中呈现。该章节为“协同与合作”，共有9条，其中明确三地建立协调机制，定期举行联席会议，采取签订合作协议、信息共享等方式，研究确定规划协同、应急联动、旅游联盟、建设工程协商、综合行政执法等事项。

　　杨润华表示，“协同与合作”中的具体条款，策应了省委、省政府推进武功山经营管理体制改革“六个统一”要求，凝聚了三地共建共治共享武功山的强大合力。此外，仔细翻阅各地《条例》可以发现，包括“协同与合作”章节在内，每部《条例》通用条款达30条。

　　“此次协同立法是省人大常委会深入学习贯彻习近平法治思想，通过法治思维和法治方式，推动武功山经营管理体制改革的一个重大举措，旨在让立法适应改革，改革于法有据，立法与改革相互衔接、相互促进、相得益彰。”杨润华说。

　　展望：各美其美，聚力全域旅游

　　在本次协同立法中，由省人大常委会法工委确定武功山协同立法的合作条款供三市条例统一表述，由萍乡、宜春、吉安三地分别对本行政区域内的武功山景区进行立法，在合作条款的基础上保留个性化差异，最终形成不同版本的法规文本。

　　在合作共赢的立法路径之外，三地各美其美的立法表达，令人印象深刻。在《条例》“保护与利用”章节中，各地根据资源禀赋、特色文化设置了专门条款。其中，萍乡明确，萍乡武功山管委会应当保护风景名胜资源，合理利用高山草甸、瀑布温泉、地质遗迹等资源，开展观光、度假、户外徒步穿越、文化体验等旅游活动。宜春明确，宜春明月山管委会应当对云谷飞瀑、太平山、黄山松群落、青云栈道、月亮文化景观等实行重点保护，并按照有关程序制定相应的保护措施。

　　“安福武功山管委会经依法批准，可以设立综合执法机构，相对集中行使行政处罚权。”《条例》公布后，此前一直为执法犯难的刘沛芳，谈到下一步计划时，干劲十足。“我们将积极申请成立综合执法机构，构建高效有序的执法体制，实现依法治山、依法治旅‘零距离’。”

　　三地政府“联合协商推进环江西武功山旅游快速通道建设，采取多种方式串联景区，提高游览效率并为周边乡村旅游提供服务。”《条例》中有关旅游通道的建设，让陈文宇充满期待：“这将极大推动景区交通路网等方面基础设施建设，为景区发展和乡村振兴起到积极的促进作用。”

　　值得一提的是，针对过去跨行政区域建设存在的难题，此次协同立法有专门条款要求，跨行政区域的重大建设工程必须征求所跨行政区域所在地管委会意见。意见不一致的，应当通过协调机制沟通研究，并向省人民政府报告有关情况。这就意味着，武功山发展不可回避的跨行政区域建设问题有了行之有效的制度保障。

　　对此，杨润华说，作为在全国率先开展的山岳型景区协同立法，《条例》将于明年1月1日起施行，期待协同立法为武功山发展插上翅膀，改变“一山三治”困境，重塑武功山“江南三大名山”的形象品牌。