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推进全过程人民民主的人大实践

　　田洪俊

　　习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上发表重要讲话，强调“发展全过程人民民主”。这一重大理念的提出，丰富和发展了社会主义民主政治理论，集中概括了党领导人民发展社会主义民主特别是党的十八大以来民主政治建设的理论和实践成果，深刻阐明了中国式民主的鲜明特色和显著优势，为新时代发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供了指引和遵循。

　　一、认真把握全过程人民民主的特点和特征

　　发展全过程人民民主，道出了我国人民当家作主的本质特征，是保障人民当家作主的必由之路。全过程民主之所以能够成为中国特色社会主义政治发展的方向选择，主要是由社会主义的本质以及民主的本意所决定的。2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道全国人大常委会法工委基层立法联系点第一次明确指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。习近平总书记强调：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”这就指明了全过程人民民主作为社会主义民主政治的鲜明特点。同时，全过程人民民主也有着显著特征，主要有：

　　一是最具持续性。全过程人民民主不是间歇性、阶段性的政治民主。全过程人民民主不仅包括选举环节，而且应当保持始终如一的持续性状态。体现为民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督等各环节的互动和并举。在“非全过程民主”状态下，民主仅仅存在于选举活动的一个时间段，具有间歇性、阶段性的明显特征，而全过程民主强调的正是时间上的持续性，即在任何时间段，尽管不同的时间段政治活动的侧重点可以有所不同，但民主的要求始终存在。

　　二是最具真实性。全过程人民民主保证了过程民主与结果民主、形式民主与实质民主、直接民主与间接民主相统一，不搞“民主秀”，不搞政治戏剧，不追求表面的华丽和做作，防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。

　　三是最具广泛性。全过程人民民主不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况，保障全体人民有效参与人民民主实践，能够最大限度反映民意、集中民智、凝聚民心，为中国特色社会主义现代化建设提供动力和能量。

　　四是最具管用性。全过程人民民主通过一系列法律和制度安排，让广大人民参与国家和地方规划、决策、执行、监督、评估等重大事项，将人民的需求和呼声、意见和建议等有效转化为国家大政方针和地方民生政策，使人民群众真切感受到当家作主的自豪感、民主参与的获得感。

　　二、正确认识人民代表大会制度与全过程人民民主的关系

　　全过程人民民主有着完整的制度体系，有力支撑民主实践。保证和支持人民当家作主不是一句口号，不是一句空话，必须通过一定的制度予以体现和保障。中国共产党坚持人民主体地位，从我国国情和实际出发，建立起以人民代表大会制度这一根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等为主要内容的人民当家作主制度体系，为维护最广大人民根本利益奠定了坚实制度基础。

　　1、人民代表大会制度是全过程人民民主的根本制度保障。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是发展全过程人民民主、保证中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。这表明，人民代表大会制度在各种制度中的突出重要位置。人民代表大会制度承载着党的初心和使命，是真正民主的、有效的，是真正可靠的、管用的；坚持好完善好人民代表大会制度，就是践行党的初心和使命，发展全过程人民民主，支持和保证人民当家作主。人民代表大会制度在选举、协商、决策、管理、监督的各个环节都坚持民主原则，体现了发展全过程人民民主的要求，是发展全过程人民民主的根本制度保障。

　　2、人民代表大会是全过程人民民主的重要平台。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；各级国家机关都由人大产生，对人大负责、受人大监督；各级人大代表忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。这就意味着，人民享有的权力不是个别的、零散的、碎片化的，而是系统的、完整的；不是间歇的、一次性的，而是持续的、全过程的；不是表面的、形式化的，而是实实在在的、有实质内容的，而人民代表大会就是其最高实现形式。

　　3、人大代表和人民群众参与人大工作是全过程人民民主的主渠道。要在党的领导下充分发挥人民代表大会这一主要民主渠道作用，完善人民代表大会及其常委会运行的制度机制，使人大各项工作都体现人民意志、维护人民利益、激发人民创造。要充分发挥人大代表的主体作用，发挥根植于人民群众之中的优势，拓展履职渠道，丰富履职形式，接地气、察民情、聚民智、应民声，使民意诉求反映上来、意见建议汇集起来、法规政策传播开来。要确保人民通过人民代表大会制度有效参与、有序行权，大到立法、国民经济和社会发展规划的制定、财政预算编制与执行监督等，小到物业管理、生活垃圾分类管理等，保证人民群众都能切切实实参与其中。

　　三、全面贯彻全过程人民民主理念，进一步加强和改进新时代人大工作

　　人民民主是一种全过程民主，人大工作是实现全过程人民民主的重要载体和形式。人大及其常委会履职，既要贯彻全过程人民民主的要求，也要体现全过程人民民主的特点，使人大及其常委会成为坚持中国共产党的领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。人大工作贯彻全过程人民民主必须把握几项重要原则：

　　一是坚持党领导。中国共产党的领导是实行全过程民主的根本政治保证。社会主义民主政治发展史、新中国法治发展史充分证明，只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。要始终坚持党的领导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，学懂弄通做实习近平法治思想，严格执行重大问题请示报告制度，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，实现贯彻中央精神与符合法治规律相统一、政治效果与法律效果、法治精神与人民意志相统一。

　　二是坚持以人民为中心。全过程民主的实现为了人民，全过程人民民主的实施依靠人民，最广泛、最深厚的基础在于人民。中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。民众有所呼，我有所应。要倾听人民声音，凝聚人民智慧，回应人民期待，将人民群众所思所想所盼体现在法规的制度设计中，体现在监督议题里，体现在决议决定中。

　　三是坚持实事求是。实事求是、一切从我国国情和实际出发，是人大工作贯彻全过程民主的实践基础。要准确认识和把握当前阶段的国情和发展实际，探索和把握新时代民主政治发展规律、人大工作规律，科学合理设置全过程民主的体制机制，深入开展调研，准确了解实际情况，妥善提出解决思路。

　　四是坚持法治原则。实现全过程人民民主，离不开法治的保障；没有法治的支撑和保障，全过程人民民主就有落空的可能。要持续深入推进科学立法、民主立法、依法立法，坚持正确监督、有效监督、依法监督，严格遵循法定程序，不断丰富工作形式，进一步完善践行全过程人民民主的法律制度和体制机制，以人民代表大会制度规范高效的运行更好实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，为全过程人民民主实践提供全方位的制度保障。

　　就人大制度和人大工作来讲，无论是召开代表大会，还是立法、监督、代表等工作，人大履职的各个方面、各个环节，都要体现全过程人民民主的特点和要求。

　　开好人民代表大会会议。习近平总书记指出，“坚持走中国特色社会主义政治发展道路，必须紧紧抓住人民代表大会这一主要民主渠道，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”开好人民代表大会会议，保证大会依法充分有效行使职权、发挥职能作用，是发展全过程人民民主的首要任务。这就要求，一是正确认识人民代表大会会议程序和实质、形式和实效的关系。实际上，程序是为行使职权服务的，人民代表大会会议是集思广益、共商国是的重要舞台，只有将程序与实体、形式与内容有机统一起来，才能真正将党的主张和人民意愿整合统一成为国家意志，使之具有法律效力。二是正确处理人大常委会和人民代表大会行使职权的关系。地方组织法规定，地方人民代表大会是地方国家权力机关，人大常委会作为代表大会闭会期间的常设机关，主要职能是落实大会决议决定，要向大会负责，向大会报告工作，接受大会监督。因此，不能本末倒置。三是正确认识和处理人民代表大会会议的工作动员部署功能，与重大事项审查决定功能的关系。作为人民民主的实现形式，人民代表大会会议自然有动员宣传和工作部署功能，但其更为根本的功能则是代表人民讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，并监督其它国家机关落实大会决议决定。因此，必须分清主次，不能喧宾夺主。四是以改革创新的精神，筹备好、召开好人民代表大会会议，落实好大会通过的各项决议决定。必须以保障人民当家作主权力为核心，保证代表大会依法充分有效行使职权，切实提高会议质量和效力。只有这样，才能把人民代表大会制度的优越性体现出来，一步一步推动人民代表大会制度与时俱进。

　　深入推进民主立法。习近平总书记指出，“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”立法是实现人民当家作主的重要途径，立法的过程就是代表人民意志、表达人民意愿、实现人民利益的过程。这就要求我们在立法工作中，要把全过程人民民主的理念、原则和要求贯彻到立法的全流程、全链条、全方位。从立法项目立项到法律法规草案审议，从草案起草到评估论证，从广泛征求意见到备案审查，从立法公开到法治宣传教育，都要扩大公众的有序参与，让百姓在立法工作中有更多话语权，加大民意在立法工作中的权重，从根本上巩固和强化人民当家作主的地位。一是发扬民主，科学编制立法五年规划和年度立法计划，保证立法工作不断适应经济社会发展新形势、人民群众新期待。二是增强立法调研、座谈、论证、听证、评估等功效，多层次、全方位、多渠道了解实际情况。三是发挥好基层立法联系点和代表家站“直通车”的作用。充分发挥代表来自群众植根群众的制度优势，推进开门立法，市人大常委会开展“万名代表下基层、全民参与修条例”活动，实现涉及千家万户的立法由千家万户参与。今年七月，

　　《北京市接诉即办工作条例(草案)》提交二审。在二审之前，市人大常委会统一部署、通过代表“家”“站”平台征求意见建议。全市11377名四级人大代表，深入到代表之家代表联络站及社区、村镇，代表们通过实地调研、宣讲、召开座谈会等形式，听取并征求了66915名市民的意见建议。三审前，市领导又以人大代表身份带头进“家”“站”听民声，真正使这部法规成为为民服务法。又比如，在反食品浪费规定立法中，开展“人人反浪费，大家定规矩”活动，利用技术赋能，通过网络调查问卷方式征集150多万市民群众的意见。

　　进一步推进民主监督。习近平总书记强调，“人民是无所不在的监督力量”“要拓宽人民监督权力的渠道”。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。人民性是人大监督的基本属性。人大监督不仅是全过程人民民主的一个重要环节，同时，它本身也具有“全过程”的属性。坚持以人民为中心，把“人民”二字贯穿全过程，是人大监督的一个重要特征。这就要求我们紧紧围绕首都“四个中心”功能建设和提高“四个服务”水平，围绕市民群众“七有”目标和“五性”需求履行监督职权。在确定监督项目时，坚持把人民群众的关切作为人大监督的着力点。在工作方式上，坚持开门监督，充分听取广大人民群众的意见建议。在工作重心上，坚持问题导向，“解决人民要解决的问题”。围绕市委中心任务、人民群众反映强烈的问题选取议题，听取审议专项工作报告、开展执法检查。对重点领域每年选定具有代表性的问题听取和审议专项工作报告，开展专题询问。比如，市人大常委会围绕垃圾分类和物业管理两个“关键小事”，在去年“查三边”(身边、路边、周边)的基础上，今年继续开展执法检查，形成负面问题清单，有图有真相，边检查、边整改。

　　深化财经领域监督。探索预算审查“年审+季审”机制，建立季度经济形势分析制度和听取审计查出问题整改情况报告制度。针对预算审查监督提出“钱该不该花、该不该政府花、该不该花这么多、该不该当下花”的“四问”，使广大非专业代表能够快速掌握党中央决策部署核心要义、提高履职效率。建设预算联网监督系统，汇集4年来政府部门数据13类58万多条，深化同政府部门的横向链接和同各区人大的纵向贯通，开发手机app使审查监督向掌上延伸，有关经验做法受到全国人大常委会充分肯定。

　　充分发挥人大代表的主体作用。人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的组成人员。我市1万4千多名四级人大代表，他们是人民利益的代言人，是坚持和完善人民代表大会制度的中坚力量，也是实现和发展全过程人民民主的重要推动力量。一是首先搞好民主选举，选出好代表，为实现全过程人民民主打下坚实的群众基础。由我们国家的政权性质和人大代表的法律地位所决定，选什么样的人来当人大代表，不仅关系到人民的利益能否得到有效维护，也关系到全过程人民民主的实现程度。民主选举是人民当家作主的重要形式，是全过程人民民主的一个基础性环节。让广大人民群众最大限度地参与到选举工作中，让选举结果充分体现最广大人民意愿，是民主选举的题中应有之义。衡量换届选举是否成功，一条重要标准就是看能否选出让人民真正满意的人大代表。这是实现全过程人民民主的逻辑起点。二是密切人大代表与人民群众的联系，确保人民的民主权利能够全过程地实现。人大代表当选后，能否同人民群众保持密切联系，能否按照人民的意志行事，直接影响人民的民主权利能否全过程地实现。要把同人民群众保持密切联系，作为人大代表的一项基本功和“常规动作”，是党的群众路线在人大工作中的具体体现，是我国政治制度的一大优势和特色，也是全过程人民民主的内在要求。栗战书委员长指出，人大代表要“密切联系人民群众，把人民群众的意见建议及时反映上来，努力做到民有所呼、我有所应，同时要善于把党中央决策部署传达下去、落到实处，充分发挥好人大代表作为党和国家联系人民群众的桥梁和纽带作用”。三是拓宽渠道，丰富形式，完善制度，使人民群众通过“全天候联系”实现“全过程参与”。党的十八大以来，为贯彻落实党中央的重大决策部署，确保人大代表同人民群众保持全天候联系，从全国人大到地方人大都进行了一系列积极探索，形成了许多好的经验做法，取得了明显的实效。除了开展代表小组活动、视察调研、召开座谈会、走访、通信、进行问卷调查等传统方式外，代表联络家站也在地方“遍地开花”，搭建起代表和群众的“连心桥”，打通了代表联系群众的“最后一公里”。市人大常委会建立常委会组成人员联系代表制度，每人相对固定联系基层代表4-5人，就法规草案直接征求意见。健全代表列席常委会会议制度，邀请全国人大北京团代表列席。全市建成代表之家340个、代表联络站2938个，将部分全国人大北京团代表编入家站，探索“月进站、季回家、年述职”活动机制，推动家站成为立法联系点、制度宣传站、民意反馈窗、群众连心桥。落实市人大代表回基层述职制度，主任会议成员带头以代表身份回原选举单位述职。