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以强化代表日常职能为中心的地方人大建设：理论、制度与实践

　　周睿志 张清

　　改革开放四十年来，地方人大建设取得了卓越的成就，一系列基础性制度确立起来，一系列工作机制也在不断摸索中逐渐成熟。然而，在看到建设成就的同时，我们也要看到，地方人大建设的水平质量与新时代国家治理体系现代化的需求还存在很大差距，地方人大在地方治理过程中发挥的作用还不够充分。为此，不断解放思想、探索创新，提升地方人大建设水平，提高地方人大在地方治理中的贡献度，成了地方人大实务工作者和地方人大理论研究者的共同责任。

　　本文依托北京市人民代表大会制度理论研究会“增强代表‘家’‘站’活力研究”课题项目，以强化代表日常职能(人民代表大会闭会期间的职能)为切入点，以北京市石景山区地方人大建设为实证参考，从理论、制度、实践三个方面，探讨“以强化代表日常职能为中心的地方人大建设”这一主题，力图勾画出一条新时代语境下建设地方人大的有效路径。

　　一、理论：为什么要强化代表日常职能

　　人大代表是人民代表大会的主体，也是人大制度运行中的关键要素。地方人大能否建设得好，能否在地方治理中发挥自己的应有作用，取决于人大代表能否充分地履行职责。甚至可以说，在目前阶段，地方人大建设的关键在于不断强化人大代表的日常职能。我们可以从三个层面来理解这个命题。

　　第一，“代表是人民代表大会制度的关键词。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它在国家政治生活中承担一系列重大职能。然而，在人民代表大会制度这个概念中，关键词是代表。“徒法不足以自行”，制度机制的运行最终依赖具体的人；人民代表大会各项制度机制的运行，主要依靠各级人大代表。为此，需要明确地意识到，代表概念是人民代表大会制度概念的题眼，只有抓住了这一题眼，才能持续推进人民代表大会制度的健康发展。

　　对于地方人大来说，代表在制度运行与建设过程中占有更大的权重。首先，地方人大的代表与社会的距离较近，具有更多的条件去深入基层、联系群众。其次，地方人大的运行主要围绕地方治理展开，其事务相对具体，人大代表在其中的作为空间更大。最后，地方人大功能发挥充分与否，与人大代表的参与程度具有更为直接的关系。比较而言，在人大系统中，层级越高，“形而上”的色彩越浓重，所处理的议题普遍较为抽象；层级越低，“形而下”的色彩越浓重，所处理的议题普遍较为具体。在地方人大尤其是基层人大的运行过程中，人大代表是基础性力量。

　　在建设地方人大的时候，需要把代表当作关键因素，需要把激发代表的履职积极性和履职有效性当作抓手。代表履职工作扎实了，地方人大的各项工作就有了坚实基础。

　　第二，“工夫在诗外：日常履职是大会履职的基础。”我国的宪法和地方组织法对人大代表在大会期间的履职做了明确、充分的规定，而对于人大代表在闭会期间的履职——即日常履职——规定得相对抽象。之所以出现这种情况，主要原因在于我国的人大制度还处在不断发展完善的过程中，代表的日常履职问题还需要在实践过程中不断地摸索与优化。然而，在人大体系的实际运行中，代表只有做好了日常履职方面的工作，才能做好大会履职方面的工作。那些在大会期间有高质量议案建议建议、针对性发言的代表，往往在闭会期间进行了充分准备和深入调研。相反，缺乏扎实的日常履职工作，大会期间就只能随大流式地“举举手”、“鼓鼓掌”，哪怕勉强提出议案建议和进行发言，其内容往往也显得空洞无物，甚至文不对题。

　　为此，在进行地方人大建设的时候，需要着眼于人大代表的日常履职，需要通过一系列保障、支持和激励措施使代表在闭会期间进行充分地调查、研讨、联系群众等活动。这些措施的直接目标，应当使代表的日常履职有主题、有渠道、有平台、有保障。

　　回顾人大建设发展史，我们可以看出这样的一个基本过程：(一)在建国后的三十年，人大建设的主要成就体现为搭建了人大制度基本框架和确立了人大运行基本原则；(二)在改革开放后的三十年，人大建设的主要成就体现为充实和加强了各级人大常委会。各级人大常委会的队伍建设、专委会建设、工作机制建设都在过去三十年里都取得了丰富成果；(三)党的十八大以后，支撑各级人民代表大会和常委会运行的代表日常履职制度机制建设进入快车道。人大制度发展逻辑和人大实践逻辑表明，代表日常履职的制度机制建设，已经成为当前阶段人大体系建设的重点。如果不强化代表的日常履职，不把代表的潜力和能量释放出来，整个人大体系的建设发展就会遭遇瓶颈。

　　第三，“从治理中来，到治理中去。”不同于西方的“三权分立”体制，我国的人大体系是国家治理体系的有机组成部分，人大体系的功能发挥需要围绕和服务于国家治理活动。习近平总书记指出：“地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。”对于人大代表的日常履职来说，也需要围绕本级、本地区的中心工作展开。形象说来，人大代表的日常履职需要“从治理中来，到治理中去。”人大代表来自于社会，对社会中的诉求、所在行业的状况、群众关切的痛点难点问题，有着直接的感受和认知。这是人大代表的一种比较优势。然而，在日常履职过程中，人大代表应当把自己当作党和国家治理活动的一个有机环节。

　　根据以上原理，人大代表在日常履职过程中，需要注意以下三点：(一)熟悉中央和本地、本级的中心工作，把握国家和社会治理的基本主题、主要议程；(二)在履职活动中围绕治理中心工作和治理议程，选好切入点，深入展开调查研究；(三)将日常履职的相关成果通过人大系统的各种平台和渠道实现充分转化，为中心工作和议程上的治理主题提供支持保障。

　　在总结地方人大常委会设立40周年的经验、展望地方人大未来发展时，栗战书委员长指出：“要把联系代表、发挥代表作用的工作做得更细、更实，密切常委会同代表、代表同人民群众的联系，使人大的工作生动体现社会实践的发展，更好顺应人民群众对美好生活的向往。增强服务代表的意识，通过支持和保障代表依法履职，保证和实现人民当家作主。”在当前的新时代语境下，国家的治理活动往往具有特定的范围和节奏，人大代表在日常履职过程中，需要精准把握这些范围，密切跟踪这些节奏，才能实现与治理活动的对接，不断提高履职效能。

　　总之，人大代表在日常履职时，要把自己融入到党和国家的治理机制中，减少盲目性和自发性，增强针对性和协同性。

　　二、制度：如何强化代表职能

　　人大代表职能可以分为大会期间的职能和闭会期间的职能(即日常职能)。日常职能的强化是建设地方人大的有效切入口。应当围绕日常职能的强化来进行相关制度的探索和建设。北京市石景山区强化代表日常履职制度机制建设启动较早、成果较为丰富，本文参考该区做法，分析强化代表职能的制度建设。

　　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第37条规定：“地方各级人民代表大会代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。”

　　《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条规定了代表应当履行的若干项义务，其第五项义务为：“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”根据以上法律，北京市石景山区在过去十多年里，围绕“人大代表之家”和“人大代表联络站”(下文简称“家”、“站”)，进行了强化代表日常职能的实践与制度探索。2010年，北京市石景山区人大常委会指导人大街工委陆续在街道层面建立“人大代表之家”，在选区层面主要依托社区居委会建立“人大代表联络站”。2011年，该区街道层面的9个“家”和选区层面的80个“站”(现为81个)全部建成，实现全覆盖。2014年，9个“人大代表之家”全部实现有固定场所，“家”“站”经费纳入财政预算。这些努力为“家”“站”建设奠定了初步基础。

　　2016年2月，北京市石景山区人大常委会发布《关于加强“人大代表之家”和“人大代表联络站”建设的意见》。该意见提出了建设“家”“站”所遵循的四项基本原则。它们包括(一)坚持围绕中心，促进发展。“家、站”建设必须围绕区委的中心任务来开展，紧扣发展这个主题来深化。通过“家、站”建设，促进我区经济发展和社会进步。(二)坚持从实际出发，务求实效。“家、站”建设必须坚持实事求是，因地制宜，紧密联系市情、区情开展代表活动。以扎实的作风，深入细致的工作，切实解决人民群众急需解决的问题，坚决克服形式主义，用人民群众的满意度检验“家、站”建设的效果。(三)坚持上下联动，协调共建。区人大常委会切实加强领导和指导，同时协调各有关部门密切配合，形成工作合力；人大街工委主动作为，有效运作，抓出实效。(四)坚持积极探索，不断创新。必须适应新形势新任务的需要，不断丰富“家、站”建设的内涵，探索创新“家、站”活动形式和管理方式，使“家、站”建设始终充满活力。

　　这四项原则，为“家”、“站”建设提供了方向性的指导，使“家”、“站”建设总体上遵循了国家治理逻辑和人大制度原理。

　　2020年10月，北京市石景山区人大常委会发布《关于加强人大代表之家和人大代表联络站标准化建设和工作的意见》。该意见可视为石景山区强化代表日常职能的制度建设的一份汇总。

　　第一，“家”、“站”的功能定位。意见为“家”、“站”的功能进行了定位：“使家站确实成为闭会期间人大代表密切联系人民群众并接受群众监督的履职平台，成为人大常委会及人大街工委联系和服务人大代表的工作平台。”同时规定“家”的职能“主要用于人大常委会及人大街工委联系和服务代表依法履职，全国、市、区三级人大代表之间沟通联系和工作交流，闭会期间代表开展各种活动。”“站”的职能“在人大代表之家的指导下开展工作，主要用于闭会期间各级人大代表联系辖区群众、接受群众监督、听取意见建议、参与基层民主法治建设。”

　　第二，“家”、“站”的硬件建设。意见从三个方面提出了硬件建设标准。(一)工作场所规范。“人大代表之家”应设立在街道办公区域内，配置专用房间，便于代表活动。“人大代表联络站”应设立在选区内的社区居委会或单一选区的单位内部，便于代表接待选民。有条件的可以在每个社区单独建站。“家”“站”布置要积极营造温馨和谐的氛围。(二)名称标识规范。“家”“站”要有规范标识。“家”“站”的标识由区人大常委会统一设计制作，人大街工委统一悬挂。(三)设备设施规范。“家”“站”应配备办公桌椅、电脑电话等必要的办公设备设施。设备设施可以综合使用但不得挪作他用。

　　第三，“家”“站”的运行机制建设。意见专门规定了四项运行机制。(一)管理维护机制。人大街工委办公室负责人负责“人大代表之家”的管理和日常运行；“人大代表联络站”由社区书记或者有关单位的办事机构负责人兼任站长，负责管理和日常运行。(二)信息公开机制。“家”“站”要做到制度公开、代表信息公开。“人大代表之家”需要公开上墙的制度包括：人大街道工作委员会通则、人大代表联系选民办法、人大代表之家工作制度。“人大代表联络站”需要公开上墙的制度包括：人大代表联系选民办法、人大代表述职办法和人大代表联络站工作制度。“家”“站”要公示代表信息，公开代表履职情况。(三)运转机制。“家”“站”要制定年度工作计划、重要活动实施方案等，定期向人大街工委汇报工作。“家”“站”开展活动要做好纸质档案和电子履职档案的记录。(四)经费机制。“家”“站”工作经费纳入财政预算，人大各街工委应按照区人大常委会的要求，严格执行有关财务制度，规范使用经费，专项用于代表履职服务工作。

　　第四，“家”、“站”平台上强化代表日常职能的措施。意见对于如何借助“家”“站”平台强化日常职能，提出了三个方面的措施。(一)落实人大代表联系选民机制。落实全国、市、区三级人大代表进家站联系选民活动机制，把联系活动与“老街坊议事厅”平台、“吹哨报到”机制和“接诉即办”工作有机融合，组织代表“月进站、季回家、年述职”，主动倾听群众呼声，积极反映群众诉求。(二)落实人大代表向选民述职机制。按照人大代表述职的内容、方式、程序等工作要求，有计划地组织代表以当面或书面方式，向原选区选民报告履职情况，回答选民问题，接受选民监督。

　　(三)落实人大代表联系选民意见反馈机制。按照“分层分类处理、办结及时答复”的原则，统筹做好选民意见要求的办理和督办工作。主动协助代表跟踪问题处理的进展情况，并在三个月内向选民和人民群众反馈问题的处理结果，对于暂时不能解决的问题，应向选民假好说明解释工作。

　　北京市石景山区的如上探索，从平台建设原则、平台基本功能、平台硬件设施、平台运行机制和代表在平台上的活动机制五个方面，为我们展现如何以制度的方式保障、强化代表的日常履职。可以说，北京市石景山区的探索，提供了一种本领域建设的样板。

　　三、实践：“带着议题进‘家’、‘站’”

　　到目前为止，北京市石景山区人大代表“家”“站”制度体系已经基本成型。如何充分发挥“家”“站”作用，强化代表的日常履职，从而有力推进整个地方人大建设，成为接下来的核心任务。

　　经过不断地研讨和探索，石景山区设置了“(让代表)带着议题进‘家’‘站’”的工作机制，力图在“家”“站”既有职能基础上，根据中国治理逻辑和人大制度基本原理，“增量式”地探索强化代表日常履职新方法。

　　“带着议题进‘家’‘站’”的要义，在于保障和激励人大代表在日常履职中围绕本地区中心工作，有针对性地展开调研活动，从而把代表日常履职有机纳入国家和社会治理中来。“带着议题进‘家’、‘站’”是一种不断增加人大工作与党和政府工作协同性的机制，也是一种不断开发人大代表“治理潜能”的机制。

　　根据石景山区的实践，“带着议题进‘家’、‘站’”的机制分为三个环节。

　　第一，代表议题设计环节。根据“民主集中制”原理，由区人大常委会工作机构在区人大常委会、“人大代表之家”、“人大代表联络站”三个层面展开议题征集。在区人大常委会层面，根据本区中心工作、区人大及其常委会工作重点，拟定一批议题；在“人大代表之家”层面和“人大代表联络站”层面，由“家”“站”负责人向代表征集议题，鼓励代表结合自己的岗位和职业特长申报议题。议题征集结束后，由常委会工作机构拟定议题清单。

　　第二，代表议题申领环节。目前的做法是由区人大常委会工作机构将议题“分派”给代表，由“家”“站”组织实施。下一步，探索由区人大常委会工作机构将拟定的议题清单提供给各“家”“站”，各“家”“站”负责人向辖区人大代表介绍议题，鼓励代表申领议题。代表可单独申领议题，也可联合申领议题。各“家”“站”将议题申领情况向区人大常委会报告。在同一辖区内，议题申领遵循“密切联系原则”和“有利于调研原则”，宜在“家”的层面申领的在“家”的层面申领，宜在“站”的层面申领的在“站”的层面申领。

　　第三，代表议题调研环节。“家”“站”负责人为申领议题的代表提供组织、保障、协调等全方位服务，密切跟进议题进展情况，一方面推动议题涉及问题的解决，另一方面定期向人大常委会工作机构报告。“家”“站”负责人定期统计议题阶段性成果，向人大常委会工作机构报送。人大常委会及时统计和评估议题成果，利用既有渠道和方式协助代表发布、展示议题成果(审议发言、代表建议、代表监督“直通车”、人大工作研讨活动、信息专报等)。人大常委会根据代表的议题成果状况，在常委会工作会议、专题调研等工作中，邀请成果显著的代表参与会议并作主题发言，或推荐成果显著的代表参与其他重大活动。人大常委会在拟定下一年度工作计划时，充分吸纳代表在“家”“站”层面的议题成果。

　　根据如上机制，北京市石景山区积极展开相关实践，形成了具体的案例。

　　案例一：调研石景山区关于“落实国家级政策性长期护理保险工作”试点情况

　　1、议题来源：区第十六届人民代表大会第七次会议“关于落实国家级政策性长期护理保险工作”的议案

　　2、组织实施：区人大社会建设委员会

　　3、参加实施：部分区人大代表、区人大社会建设委员会委员

　　4、实践目的：拓宽调研思路，创新调研方式，激发专门委员会委员、人大代表作用

　　5、实践方式：(一)社建委委员分别与其所在“代表联络站”的负责人联系，由联络站约请部分居民代表到场，与人大代表面对面进行交流。在“站”里，一方面，代表向居民宣讲长期护理保险试点政策基本情况、介绍人大常委会督办议案的目的意义，另一方面听取了居民群众对长期护理保险在我区试点情况的意见和建议。(二)区人大社建委组织委员到鲁谷街道“人大代表之家”开展专题调研。在“家”里，一方面听取了区医保局、八角街道、鲁谷街道的工作汇报及居民代表的意见建议，另一方面社建委委员结合进“站”了解的情况进行座谈，有针对性地提出了改进工作的意见建议，比如要积极主动开展宣传，要推动医保、民政政策衔接、数据互通，要加强专业护理人员队伍建设，要加大工作监管力度等。参加调研的政府相关工作部门直接听取代表的意见和建议。

　　6、例外情况：有的委员因为工作关系，无法在规定时间段内进“站”开展活动，委托代表联络站站长征求群众意见。

　　案例二：调研石景山区“七五”普法工作和“八五”普法规划情况

　　1、议题来源：区第十六届人大常委会2021年度监督计划(听取和审议区政府关于开展“七五”普法工作和“八五”普法规划情况的报告)

　　2、组织实施：区人大法制委员会

　　3、参加实施：部分区人大代表、区人大法制委员会委员

　　4、实践目的：拓宽调研思路，创新调研方式，激发专门委员会委员、人大代表作用

　　5、实践方式：区人大法制委工作机构制作《“七五”普法调查问卷》，交由部分人大代表、法制委委员进“站”调研、听取意见，法制委委员分别与其所在“代表联络站”的负责人联系，由联络站约请部分居民代表到场，与人大代表面对面进行交流。在“站”里，代表向居民宣讲五年普法工作的重要意义，宣传“七五”普法的社会效果，征求居民关于“八五”普法规划的意见建议。

　　案例三：调研物业管理条例及垃圾分类实施情况

　　1、议题来源：区第十六届人民代表大会第七次会议“关于加强我区《北京市物业管理条例》实施”的议案

　　2、组织实施：区人大城建环保委员会、区人大代表联络室

　　3、参加实施：全体区人大代表

　　4、实践目的：拓宽调研思路，创新调研方式，激发人大代表作用

　　5、实践方式：区人大城建委工作机构针对是否成立业委会(物管会)、业委会(物管会)发挥作用情况、垃圾分类实施情况、对物业管理工作的具体建议等方面，制作了调查问卷，交由区人大代表进“站”调研、联系选民、听取意见。问卷反馈由人大街工委办公室负责收集，交由区人大相关工作机构进行分析。

　　以上三个议题调研完成后，“增强代表‘家’‘站’活力研究”课题小组对代表的调研实践进行了评估，总体上肯定了“带着议题进‘家’‘站’”的机制效能：

　　第一，代表带着议题进“家”“站”，体现目标导向，工作目标清晰明确，激发了代表履职积极性，增强了代表履职实效。第二，代表带着议题进“家”“站”，直接听取群众的意见建议，体现了问题导向，增强了人大专委会调研的民意基础，扩大了群众对人大工作的参与，畅通了群众表达意见的渠道。第三，代表带着议题进“家”“站”，充分发挥代表密切联系人民群众的桥梁纽带作用，使代表联系选民活动更有针对性、实效性、导向性。第四，人大代表、人大专委会委员的调研意见，经分析整理，有效转化为区人大专委会对区政府关于议案办理情况报告、专项工作报告的综合意见和建议，为区人大常委会委员审议专项工作报告作参考，并最终形成人大常委会审议意见书，体现了结果导向。

　　在既有实践的基础上，可从三个方面不断推进“带着议题进‘家’‘站’”机制。第一，让议题更加“接地气”。可将“家”“站”议题与12345热线工作相结合，使“家”“站”工作与北京市“接诉即办”、“未诉先办”工作产生共振效应。第二，不断丰富议题类型。在议题设置方面，围绕本地区中心工作，不断探索新议题，努力形成区级层面的“家”“站”议题清单。第三，不断加强议题调研成果转化。进一步探索议题转化渠道与方式，使“带着议题进‘家’‘站’”不仅能产生热热闹闹的“议”的过程，还能产生实实在在的“议”的果实。

　　四、结语：为闭会期间的代表活动提供组织依托

　　在理解人大代表的履职时，我们需要深刻地认识到，虽然人大代表普遍来自社会和基层，但是，人大代表的社会性和群众性并不能直接使人大代表在履职过程中扎根社会、扎根基层。在地方人大建设中，一个关键的环节就是使代表以制度化、机制化的方式去展开调研、联系群众。换句话说，在人民代表大会闭会期间，我们要致力于为代表活动提供组织依托。

　　通过密切追踪北京市石景山区的探索历程，我们可以总结出为代表日常履职提供组织依托的四条经验：一是闭会期间的人大代表不能“放养”，而是要进行合理地组织化；二是人大代表日常调研、访谈等活动不能完全自发，而是要有主题和针对性；三是人大常委会及相关专门委员会应当对代表的日常履职进行合理引导；四是需要在街道和社区层面为代表日常履职提供实实在在的保障平台，发挥人大街工委作用。

　　习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调，要更好发挥人大代表作用，接地气、察民情、聚民智，我们有充分的理由相信，在新时代语境下，确实强化了代表的日常职能，充分激活了代表在国家治理中的潜能，地方人大建设将会得到有力推进。