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地方人大立法协商制度执行中的偏差与矫正机制——以浙江为例的研究

　　吴雨欣

　　十九大报告提出要加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，统筹推进包括人大协商在内的多种协商形式。在这一背景下浙江省各级人大在原有基础上不断进行摸索，构建了具有自身特色的立法协商制度。但从实践来看，由于在协商制度设计、协商过程和协商结果反馈等方面仍存在不足之处，导致协商制度的实际执行与预期目标有较大差距、协商实效性不佳。因此，如何解决以上问题并推进浙江人大立法协商的质量是值得研究的重要课题。

　　一、文献回顾与研究方法

　　2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了立法协商的概念，到2015年中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》又首次提出了人大协商的概念。由此人大立法协商开始成为学术界关注的课题。前期已有研究可大体归纳为三个方面。第一，从理论的视角分析协商民主的内涵、合理性和正当性，这些研究为人大立法协商奠定了良好的学术基础。代表性的学者有俞可平、何包钢、陈家刚等。第二，从中国传统文化的视角分析和挖掘协商民主的历史遗产。这些学者认为西方所采用的“公民会议”、“公民陪审团”和“愿景工作坊”等，不一定适合我国人大的政治和社会环境，应该努力挖掘立法协商的中国元素。学者虞崇胜就指出，儒家的“和而不同”的政治理念是协商价值的重要来源之一。学者陈剩勇则指出了儒家的“和为规”以及黄宗羲思想中反对“不治而议”的协商政治思想对当前立法协商实践的启示意义。第三，从制度和技术的视角分析如何在人大立法过程中落实协商实践。这些研究侧重分析立法协商中不同主体(政协、社会团体、专家学者、普通民众等等)的参与方式和途径，以及如何完善现有的协商程序等。代表性的学者有谈火生、秦前红、戴激涛、候东德等。当前在前两个研究方向已经基本饱和的背景下，很多原来侧重于协商理论研究的学者，也将重点逐步转移到立法协商制度和程序的研究上了。然而仅仅关注制度和程序的建构是不够的，还需要考虑现有制度的实际执行效果。但目前这方面的研究却基本处于空白状态，尚无对人大立法协商执行情况的专门研究。已有的对协商执行效果的分析基本都是介绍西方发达国家民主协商的质量评估方式，或者是从政协协商的视角所做的研究，比如陈旭、金厚坤等。

　　由此，本文采用实证分析方法从经验的视角考察浙江各级人大立法协商的实际执行情况，在分析其存在偏差的基础上提出相应矫正对策。本研究除依据现有的学术资料、政策文件和浙江省、市人大门户网站的文献外，重要经验数据和第一手资料来源于对浙江省各级人大的实地调研和与工作人员和立法专家库成员的半结构化访谈。访谈是从2018年2月开始至2021年2月结束，访谈人次为22人次。调研与访谈的结合，使本研究能够对浙江人大立法协商的现状做出客观评价。

　　二、浙江人大立法协商的制度背景

　　(一)浙江人大立法协商有基本的制度设计

　　为促进和提升人大立法协商工作质量，学术界和法律界一直呼吁人大立法协商要有顶层制度设计，希望全国人大能够制订一部具有指导性的立法协商的工作办法或条例，但由于我国立法情况的复杂性，这一欲求一直未能落实到位。然而，在顶层设计缺位的情况下，各地方人大却依据中共中央印发的相关文件，以及《立法法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，进行了各种制度设计的探索。笔者在2020年8月以关键词“立法协商工作办法”在百度搜索引擎中搜索后发现，2015年之后多地人大制定了各种人大立法协商工作办法，粗略的统计结果如下表所示。

　　而根据笔者从浙江人大了解的情况来看，浙江人大在这方面其实是走在全国前列的。早在2015年之前浙江人大就已经制定了指导人大立法协商工作的一系列文件和制度安排，这些都为人大立法协商工作的开展提供了充分的制度依据和制度供给，使得浙江人大的立法协商工作得以有序进行。

　　(二)浙江人大立法协商形式多样有创新

　　2015年之后，全国各地方人大都大力开展了立法协商活动，但是各地立法协商制度的执行效果还是有很大差别的。从实际情况来看，经济发达地区，比如广东、上海和浙江的立法协商相对开展的更好一些。而浙江人大不仅充分利用互联网和各种社交平台，还努力探索立法协商制度的新方法和新途径。

　　1、借助网络平台扩大立法意见征集的广度。为深入推进立法协商，浙江省人大建立了全国第一家立法公开的专门网站“地方立法网”，通过网站平台公开发布法规草案并征集公众意见，被媒体称为“永不落幕的立法听证会”。同时在制定《企业商号管理和保护规定》和《城市市容和环境卫生管理条例》时，还联合浙江在线等网站与网友进行在线交流，开拓了立法机关与社会公众互动交流的新平台。

　　2、依托实体阵地为公众参与立法协商提供更多空间。实体阵地是指人大为立法调研和征集意见所设立的人大代表联络站和基层立法联系点，这些阵地为人大代表和基层民众参与立法协商提供了快速通道。依据2019的数据，现在杭州共有692个人大代表联络站，其中乡镇大约有180多个，一般一个乡镇设有2-3个联络点。浙江省人大目前有28个基层立法联系点。不仅如此，当前浙江各地的人大代表联络站和基层立法联系点的数量还在不断增加，以使得各类法案在意见征集时都能找到适合的站点。总之，直接进驻代表联络站和基层立法联系点开展立法协商，不仅能够了解到一些被忽视的基层民众的需求，也能够激活基层人大代表的参与热情，提升立法协商的民主性。

　　3、以立法公听会和立法辩论会提升立法协商的民主性和科学性。针对立法听证会成本高昂、效率不高的问题，浙江人大自主创新，广泛采用立法公听会或立法辩论会的形式，将立法听证会议题公开、程序规范的特点和座谈会程序简便的特点相结合，取得了较好的效果。以立法辩论会为例，2016年丽水市人大就在制定第一部地方实体法规《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》过程中针对利害关系主体较多、内容争议较大、社会广泛头痛的重点条款，以辩论会形式组织开放式辩论。总体来看，立法公听会和辩论会不仅拓宽了基层群众参与立法的渠道，也营造了民主立法、开门立法的良好氛围。

　　三、浙江人大立法协商制度执行中的偏差

　　如前所述，浙江人大以扩大立法协商的受众面和参与度为主旨，通过多种形式为利益相关方搭建交流沟通平台，充分阐述意见、表达利益诉求，努力提高立法质量。然而，虽有制度依据和丰富的立法协商形式，浙江人大立法协商制度在实际执行中仍存在诸多不足之处，并导致立法协商的实效性欠佳。

　　(一)协商制度的执行缺乏配套实施细则

　　学者谈火生曾经指出，我国的协商民主是功能添加型的，西方的是组织创设型的。这种内嵌于既有制度之中的功能添加型的协商民主有利于缩小协商的阻力，但是由于其只局限于功能添加，难以做出与各种协商功能相适应的制度和结构的创新。尤其在基层人大层面，这种制度的缺失导致实际执行的效果偏差非常严重。访谈对象A指出，“有一次立法座谈会，为了搞立法协商，我们特别邀请了上级人大常委会主任和人大专门委员会的成员参会。这些领导在会上也都依次发言，可是领导的发言又不好限制时间，结果领导讲完后所剩下的会议时间非常有限，最后我们只能压缩其它参会人的发言时间。最终这次立法协商座谈会还不如平常的座谈会效果好。”显然，由于事先未能对协商会议中发言的时限进行明确规定，导致人大工作人员在实际执行时无所适从。同时从表2对浙江省人大立法协商文件内容的展示可以看到，每个文件的内容都不超过8条，字数最多的也只有1307字。对具体内容的文本分析后发现，这些制度文件仍然是局限于对立法协商做抽象和原则性的规定，缺乏在实际执行过程中的适用性。也就是说由于制度设计的不够精细、最终导致制度实际执行发生偏差。

　　不仅如此，当前已有细则的协商制度在执行中也经常受挫，制度仅仅停留在纸面上。比如，前面提到的人大代表分专业有重点的参与立法协商制度，设计初衷虽好，但由于缺乏必要的经费保障机制，参会的人大代表的差旅费、住宿费和误工费等等，常常没有办法得到解决。访谈对象B指出，“人大代表参与座谈会是没有劳务费的，只有专家论证会才有。市内的是没有交通费或误工费的，只有外地来的才解决差旅和住宿，本地是不管的……经费有限。”在缺乏必要的人员和经费保障时，参会人员的积极性必然大大降低，立法协商工作也难以展开，即由于协商制度不够精细，缺乏相应的配套实施规定，现有的制度无法得到有效的执行。

　　(二)协商制度的执行弱化为单向征求意见

　　当前理论界和实务界对立法协商目标的理解有本质上的差异。理论界以谈火生为代表的学者普遍认为，立法协商是建立在理性、讨论的基础之上，在立法过程中努力追求共识的过程。而实务界即人大的工作人员则把协商等同于就是征求意见。比如访谈对象C就曾指出，“立法协商我们其实一直都在做，协商就是征求意见。当前无非就是要继续扩大征求意见的范围……”。访谈对象D也指出“立法协商就是征求意见，所谓的调节利益、消弥分歧，达成共识只能是一种拔高、学术界的一种理想，现实并非如此。”在这样的理念指导下，浙江人大的立法协商的实践基本上就是单向听取和征求意见，不重视协商过程中的双向互动沟通。

　　对参与立法协商的专家F的访谈也了解到，“在协商会议中大家可以畅所欲言，但互动讨论不多。因为如果一讨论，时间就不好控制了……一般只是把大家组织起来陈述意见或建议，对于各种不同观点的处理要在会下进行，不会在会上表态。”在各种类型的立法论证会或座谈会中，参会的公众也是以意见或建议陈述为主，不同参会者之间，少有思想交锋和辩论，对自身观点的论证局限于自说自话。多位参与立法协商的人员都有如下类似的说法：“参会一般就是讲讲自己对法案的建议和想法，没有什么明确的讨论主题或发言要求……讲的内容人大工作人员也会记录下来，但没有组织过互动讨论或辩论什么的。”

　　当立法协商的执行弱化为单向征求意见，没有互动沟通、讨论以及辩论时，就很难在协商会议上了解对方情况、理解对方理由、谅解对方情绪、尊重对方利益，从而消解了协商应有的说理和说服的力量，也难以使利益分歧得到解决、达成共识，因此当前要努力在立法协商的执行过程中构建双向沟通机制。

　　(三)协商制度的执行缺乏对结果的反馈

　　人大工作人员在接受访谈时，百分百都会抱怨立法协商过程中公众参与的积极性差，提不出有价值的建议等。浙江省人大的工作人员指出，一个法案通过网上的立法意见征集公告，最后常常只能得到四五条回复建议，甚至有时根本没有任何人提建议。杭州市人大工作人员也反映，他们在拟定“院前急救条例”时，通过多种途径多次邀请或者向广大民众征集意见，但是无人响应。

　　从世界范围来看，公众参与立法的积极性差有各种主客观原因。但从对浙江人大的调研和访谈情况来看，最主要的原因是公众无法了解自己的参与是否发生了作用，即公众很难了解其所提意见和建议是否真正对立法产生了影响。因为人大从来不会对立法协商的执行结果进行任何反馈。根据笔者的调研，浙江各地人大工作人员普遍认为：“法律是集体智慧的结晶，不是某个人或组织单方面建议的结果。因此，在协商结束后进行反馈是没必要的。同时立法协商的参与者较为分散，逐一反馈的工作量太大，人手不足，难以操作和落实。”总之，就是没有时间反馈，或者没有必要反馈。而缺乏对立法协商结果的反馈，降低了公众参与的效能感和积极性，形成负面循环，并最终损害了整个人大立法协商的实效性。

　　四、应对立法协商执行偏差的矫正机制

　　(一)构建精细化的立法协商保障机制

　　制度经济学的代表性学者格雷夫认为，制度的形成不是崭新制度的出现，而是既有制度要素得到部分修正的结果。格雷夫将此称为制度的精致化，并将其视为制度变迁最重要的特征。这就意味着通过改善失败的制度，即通过对既有制度要素进行部分变更、重新组合或引入新要素的方式可以有效地提升制度执行的效果。张德江委员长在人大常委会的工作报告中也提出：“要科学严密地设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。”因此，立法协商制度也同样要精细化，要管用。

　　为矫正人大立法协商制度实际执行中的偏差，解决与立法协商紧密相关的配套制度供给不足的困境，需要构建如下立法协商的保障机制。1、人员保障机制。2、经费保障机制。3、执行监督机制。4、立法协商与正式立法的衔接机制。只有在人员、经费得到充分保障的基础上，才能依照协商程序确定协商参与人员、启动协商活动，明确协商议题和内容、并通过衔接机制实现协商成果向立法的转化，使立法协商制度能够顺利执行并真正落实到位。

　　(二)构建立法协商议题互动审议机制

　　彭真对立法机关的决策作过形象深刻的比喻，他说，立法是“在矛盾的焦点上砍一刀”。因为立法不可能同时保护所有各方利益，只能在矛盾的焦点上砍一刀，砍一刀的界线就是利益各方相互讨论、相互说服、相互接受的界线。法所调整的利益各方需要有充分发表意见的机会，特别是能够当面沟通、协商、讨论乃至激烈地辩论，才能弄清问题，说服对方，使真理越辩越明。即，在立法协商过程中由于各相关主体均存在不同的利益诉求，所以必须建立明确的对话、辩论、互动沟通机制。单向的听取和征求意见，就算参与的主体具有充分的代表性，也仅仅是立法协商运行的初始状态。

　　因此，浙江人大的立法协商制度要努力构建互动沟通机制，以互动审议的方式引导各协商主体进行观点和思想的交锋。首先，互动审议前要明确列出所要讨论的各项议题，避免审议时主题分散；其次，审议开始前先制定好审议的议事规则(包括会议时限、参会人发言顺序、每次发言时限、辩论礼节等)；最后，审议时要指定一位主持人，一般由熟悉议事规则的人大工作人员担任。主持人在会议中只对参会者的发言和辩论行为是否符合规则进行裁定，不参与讨论，即主持人依据议事规则协助参会人员开展平等、高效、有针对性的互动讨论，同时还要撰写协商记录，为后续协商结果反馈提供依据。

　　(三)构建立法协商成果的集中反馈机制

　　学者苏绍龙、谈火生明确指出，当前立法协商缺乏对结果的反馈，这既有违立法协商的初衷，也必然降低协商参与者的热情，使本就处于弱势的协商难以为继。但结合我国地方人大工作人员编制普遍不足现象，可以构建一个不会增加过多工作量的、立法协商成果的集中反馈机制。事实上，从世界各国立法机构的反馈方式来看，逐一反馈也很少见，最普遍的做法都是进行集中反馈，依托互联网平台，在立法机构的官网上发布反馈报告。同时也会给通过网络途径参与的公众，发送统一的致谢邮件，感谢其参与立法活动。反馈报告一般依据前期的协商记录撰写，载明协商中各方的主张和争论焦点，表决通过的法案对协商意见和建议的采纳情况等；同时，对一些敏感或涉及个人隐私的协商意见或建议，可单独撰写反馈报告，邮寄给协商参与人。

　　总之，当前只要统一通过人大官网发布反馈报告，就能够集中高效地把协商结果反馈给所有参与人，并避免逐一反馈的超大工作量，是完全可行的制度安排。集中反馈不仅保障了协商参与人的知情权，也能够有效提升公众参与的积极性，使立法协商在实践中更易执行。

　　五、浙江人大立法协商的未来发展趋势

　　如前所述，通过构建精细的立法协商保障机制、立法协商议题互动审议机制、立法协商结果的集中反馈机制，能够矫正立法协商执行中的偏差，使立法协商有序运行。然而从立法协商未来的发展趋势看，要使立法协商在立法民主化和科学化进程中发挥重要作用，在执行中还需要进一步提升协商参与主体的素质和能力。

　　目前，立法协商的参与者都是由从事法案起草工作的实务部门(即行政部门)推荐的，协商对象的选择首先考虑的是有时间参与的人，其次才考虑参与者个人对法案的熟悉程度和认知能力。在丽水人大调研时，工作人员G明确提出“推荐参与人员的首要标准就是‘有时间参加的人’，其次才是‘敢说、能说、会说’的人。”这种基于参与的易得性所进行的遴选，使得各类参与人群的比例极不均衡，与法案有利害关系的利益集团的参与比重日益上升。在调研和访谈过程中人大工作人员指出，目前利益集团主动参与立法协商的积极性越来越高，并且相较普通公众能够提出更有针对性的建议。比如，杭州市在制定“养犬条例”时，就有诸多爱犬的社会组织和民间机构人员积极参与，并给出很多有价值的建议。然而，利益集团所提建议多是从保障自身利益出发。如果立法协商过程中过于依赖利益集团的参与，是不符合协商参与的基本价值原则的。

　　随着浙江人大立法协商实践的推进，未来必须要努力建设包括更广泛专业人才的立法专家库，建立科学家共同体，并谨慎地规范利益集团在立法协商中的作用。当立法协商的参与主体更有代表性和参与能力，立法协商执行中的偏差得到有效矫正，整个浙江人大立法协商的质量必然得到有效的提升，实现人大立法的科学化和民主化。